沿海區域一體化協調發展的地方政府職能定位

摘要：地方政府的職能定位對于河北沿海區域一體化的推進和協調發展具有基礎性作用，推進《河北沿海地區發展規劃》的實施，必須明確地方政府的功能和作用。秦唐滄三市地方政府應該為區域經濟的一體化和協調發展不斷完善組織與法律保障、經濟協助與政策保障、基礎設施建設和公共服務保障等職能。

關鍵詞：區域一體化；協調發展；地方政府職能

河北沿海地區主要是指秦皇島、唐山、滄州三市及其所轄區縣。2011年10月27日，國務院批復了《河北沿海地區發展規劃》，正式把河北沿海區域發展上升為國家戰略。國家和河北省“十二五”規劃將河北沿海區域一體化協調發展納入國家戰略和地方重點戰略，力圖打造河北新的經濟增長級，對于這一區域無疑是一個良好的發展機遇。秦唐滄三市地方政府作為河北沿海規劃的執行者和組織者，對于規劃的實施具有重要的導向和引領作用。本文將對我省沿海區域一體化協調發展中地方政府的職能定位進行分析。

一、河北沿海區域一體化發展中地方政府的功能作用

（一）地方政府在區域發展中的協調作用

地方政府是地方社會全面發展的指導者，也是地方經濟社會資源的調配者，是對市場調節的有力補充。因此，地方政府在地方經濟社會發展中起著重要的引領作用，地方政府通過自己的政策引導和行政管理手段可以合理調配資源的分配，可以調整和優化區域產業結構，可以推動科技創新和成果轉化，也可以通過區域政策協調推動區域內和城市間在產業發展和基礎設施建設方面的優勢互補和一體化，實現資源集約，形成發展合力。地方政府可以充分地利用公共政策工具，消弭市場、個人和社會在區域經濟一體化過程中產生的各類治理失靈現象，通過公領域、私領域和第三領域之間明晰邊界與均衡制約，達到各類組織、各種權利（力）之間的動態化均勢，促進區域經濟的協調發展。

（二）地方政府在區域發展中的規劃作用

從國內區域經濟發展的一般經驗來看，政府的宏觀規劃是區域經濟發展的重要旗幟和指南。區域一體化的發展更離不開整體的規劃，地方政府可以通過參與區域經濟一體化戰略的制定，加強對區域發展的協調和指導，實現區域社會、經濟和生態之間的和諧發展，通過經常性的協調機制可以從全區域的戰略高度來制定區域發展的行政一體化、經濟一體化以及社會文化一體化發展規劃，在頂層設計上引領區域一體化。因此，我們必須重視地方政府在制定發展政策、規劃方面的作用。

（三）地方政府是區域發展的公共服務提供者

區域一體化的發展需要完善的基礎設施建設，基礎設施的“同城化”是實現區域一體化的重要基礎和推動力。完善的金融、科技、物流服務則是區域一體化和區域經濟協調發展的重要軟環境。無論是過硬的基礎設施建設和良好的經濟發展環境的形成，都離不開地方政府的投入和宏觀政策扶持。政府作為地方的最大權威，擁有企業和社會組織所不具有的資源聚集能力，只有政府才能集中力量辦大事，聚集大量的資源來進行基礎設施建設和經濟環境優化。因此，區域一體化的健康、持續發展離不開地方政府在公共產品供給和公共服務提供中的積極作為。

二、河北沿海區域一體化發展中地方政府職能定位

地方政府在區域發展中發揮著不可替代的作用，我們必須加強政府職能探索和定位，以使地方政府在區域發展中切實發揮其作用。

（一）組織與法律保障職能

推進秦唐滄三市區域經濟一體化和經濟社會協調發展，必須由三市上級行政部門牽頭成立統一的組織協調機構，負責《河北沿海地區發展規劃》的實施和監督，并通過法律的形式將這種機構的設置及職能明確下來。

1.由省政府牽頭成立省沿海區域發展協調委員會，授予適當的權力，以保證委員會具有權威，能夠真正實現其職能。區域發展協調委員會具有“整體政府”的性質，在澳大利亞“聯合政府報告”（The Connecting Government Report）給整體政府所下的定義為：“整體政府是指公共服務機構為完成共同目標而實行的跨部門協作，以及為解決某些特殊問題組成聯合機構”。河北沿海區域一體化過程中，必須根據自身的特點和發展要求，在各地方政府之上設立專門的區域發展協調委員會。委員會由省政府主管領導、相關廳局領導和秦唐滄三市政府主要領導組成，下設秘書處負責日常工作，定期召開會議，集體決策。委員會在統籌整個河北沿海地區資源的基礎上，制定區域一體化協調發展的宏觀戰略，并監督各地方政府的貫徹落實。

2.各地方政府要設立專門的區域發展對口機構，促進區域一體化戰略的實施。河北沿海區域一體化的實現，需要秦唐滄三市地方政府的認同和大力支持。由于目前我國的地方政府普遍存在地方保護主義以及彼此之間的競爭，在區域發展中，地方政府難免會偏重本市的發展而忽略與其他市的合作，在發展中缺乏整體觀念，難以形成發展合力。在區域一體化和協調發展的推進中，秦唐滄三市必須建立專門負責區域協調的專門機構，專事負責三市在產業、科技、資源和基礎設施建設等方面的協調溝通，并將工作內容定期通報省沿海協調發展委員會秘書處，積極反映問題，監督上級政策的落實和執行，架起上下溝通的橋梁，實現沿海整體和三市各自的協調發展。

3.加強區域協調立法，為權力行使提供法律保障。區域一體化發展需要強有力的法律保證，需要相關的法律來明確各地方的利益分配機制，來協調地方政府之間的沖突。省沿海區域協調發展委員會應積極吸納秦唐滄和相關部門的意見和建議，通過省人大及常委員的立法功能將沿海發展的政策規范化、法律化，從而為區域協調和一體化提供法律法規的支撐和保障。

（二）經濟協助與政策保障職能

1.設立公共發展基金，用于發展區域共同共享公共事業和配套公共服務。區域一體化能夠整合區域的資源，包括人力、物力、財力資源，從而在區域內重新進行配置，以實現資源利用效率的最大化。在促進區域一體化協調發展中，地方政府需要整合本地財力資源，設立專項公共基金，三市地方政府共享共管，共同支持區域公共事業發展、基礎設施建設、新興產業扶持和人才吸引。同時，由于區域經濟一體化的良好發展必須建立在區域內各地方經濟發展水平相近的基礎上，因此，專項基金獎還將用來幫助落后地區的經濟發展，實現區域經濟發展的平衡。

2.大力扶持高新技術產業發展，促進產業結構優化。地方政府是地方經濟發展的規劃者和組織者，盡其所能來促進地方經濟發展是其應有的職責。河北沿海區域一體化建設主要目的是促進區域整體經濟的發展，實現區域資源共享和產業結構優化升級，打造整體性的新的增長級。在信息技術飛速發展的今天，科技創新已成成為經濟發展的引擎，依靠科技進步拉動區域產業整體升級是推動我省沿海區域經濟快速發展的重要途徑。然而，我省沿海地區經濟發展方式較為粗放，主要依賴資源消耗和規模投入，資源消耗量大，但是經濟效益小。河北沿海三市區域產業結構均較為齊全，彼此之間沒有實現相互分工和優勢互補，而且存在非常激烈的相互競爭，區域內各部分相互分割，不利于區域的整體發展合力的形成。高新技術產業是秦唐滄三市產業結構調整和經濟發展支撐的交點，因此，通過三市政府的宏觀協調，共同聚焦高新技術產業在三市區域內的合理布局和集聚效應的發揮則是河北省政府和秦唐滄三市政府的重要職能所在。

因此，河北沿海區域一體化發展要重視區域產業結構的調整，推動高新技術產業的發展，減少資源消耗型產業的比例。同時，區域內各部分要發展具有自身特色的產業，彼此之間相互協作而不是相互競爭。吸引高新技術產業、引進高素質人才，發展地方特色產業，調整產業結構需要強有力的政策支持。地方政府應該制定促進高新技術產業發展的稅收優惠、財政扶持、貸款融資等政策，為區域經濟發展提供良好的政策環境支持。

（三）基礎設施建設和公共服務保障職能

1.秦唐滄三市地方政府大力完善基礎設施建設。區域一體化的發展離不開良好的基礎設施，基礎設施建設具有明顯的公共性質，因此需要政府公共部門來進行。區域的基礎設施是否完善、健全關系到區域的整體發展、區域一體化是否能夠正常進行，顯然基礎設施建設是地方政府的必備職能之一。由于我省沿海區域發展的跨行政區劃的特點，各地方政府在組織好自身境內的基礎設施建設的同時，還需要擔負一定的區域公共基礎設施建設的責任。一方面，地方政府要重視這一責任，將其列為政府工作的一大重點領域，投入足夠的人力、物力、財力促進道路交通、航道水利、電力電氣等基礎設施的建設，為區域一體化的順利進行提供堅實的基礎，也只有加強基礎設施建設的統一規劃和分頭落實，盡快推進基礎設施特別是交通設施的“同城化”和共享化，才能節約經濟發展成本，實現資源共享和優化配置，促進區域發展合力的形成。

2.為人才引進與積聚提供良好的環境和優惠的政策。現代社會的競爭是科技的競爭，歸根到底是高科技人才占有量的競爭，在區域發展中必須重視人才的培養和引進。引進人才的主體是企業，通過企業提供良好的工作機遇和報酬來吸引人才。然而，僅僅依靠企業來為人才提供所有條件是不夠的，地方政府應當為人才的引進與長期扎根做好配套工作，比如在人才安家費、住房交通、子女入學入托教育等方面給予提供生活和工作上的便利和服務。

3.為區域合作構建良好的平臺，做好市場秩序的維護和市場環境的營造。區域經濟一體化的發展需要區域內各個地方的通力合作，但是在我國目前的地方發展模式下，地方保護主義依然是區域發展的一大障礙。地方政府必須全面、準確地認識區域一體化的重要性，從長遠利益出發，放棄地方保護，與其他地方積極合作，促進區域內經濟資源流通。為此，地方政府必須首先維護自己區域內的市場秩序和市場環境，以方便投資主體的進入和產品的消費流通，保障公平競爭和資源共享。

三、結束語

河北沿海區域一體化的發展，是一個長期的而艱巨過程，需要政府、社會和企業等市場主體高度重視，積極促動。在這些主體中，政府無疑是整個區域一體化發展的規劃者、統領者以及主要的實施者，它是各發展主體的協調者，區域發展行為的規范者，區域發展基金的主要提供者。鑒于地方政府在區域發展中擔負著如此重要的責任，地方政府應當充分認識到自己的職責，在區域發展中做好職能定位，為區域經濟發展提供必要的組織和法律保障、經濟政策保障以及完善的基礎設施和公共服務保障。

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*本文系2012年度河北省社會科學發展研究課題區域經濟聯合基金項目（編號：201205014），2011年度國家軟科學研究計劃項目（編號：2011GXQ4D032）和2012年度河北省軟科學計劃項目（編號：12457201D-16）研究成果。

（作者單位：燕山大學公共管理學院）