區(qū)域應(yīng)急管理資源的配置與整合模式探討

摘要：在實(shí)際的公共危機(jī)與突發(fā)事件的應(yīng)急管理中，應(yīng)急資源的有效配置、整合與及時供給將直接影響應(yīng)急管理的效果。因此對應(yīng)急資源的配置與整合研究也應(yīng)是應(yīng)急管理研究的一項(xiàng)重要內(nèi)容。文章從公共危機(jī)協(xié)同治理的視角，分析應(yīng)急管理資源的內(nèi)涵、配置與整合的原則，介紹公共危機(jī)協(xié)同治理的含義及特征，并在此基礎(chǔ)上嘗試性地構(gòu)建區(qū)域應(yīng)急管理資源的配置與整合模式。

關(guān)鍵詞：區(qū)域；應(yīng)急資源；配置整合

我國目前正處于國家發(fā)展的矛盾突發(fā)期，各種社會矛盾突出。當(dāng)前形勢下如何有效的應(yīng)對和防范各種突發(fā)公共危機(jī)，已成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)。國內(nèi)經(jīng)過近十年的發(fā)展，對公共危機(jī)的相關(guān)研究主要圍繞在國外危機(jī)管理理論的介紹；不同類型公共危機(jī)管理的特點(diǎn)、成因；把公共危機(jī)管理的理論引入到政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和價值危機(jī)的治理中等。而應(yīng)急資源的配置與整合研究是應(yīng)急管理研究的一項(xiàng)重要內(nèi)容，目前學(xué)界在這一研究領(lǐng)域的相關(guān)成果還較少。因此，本文從公共危機(jī)協(xié)同治理的視角，主要關(guān)注在實(shí)際的公共危機(jī)管理中，如何實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的布局整合、有效配置與及時供給這三者間的有效協(xié)同，分析應(yīng)急管理資源的內(nèi)涵、配置與整合的原則，介紹公共危機(jī)協(xié)同治理的含義及特征，并在此基礎(chǔ)上嘗試性地構(gòu)建區(qū)域應(yīng)急管理資源的配置與整合模式。

一、應(yīng)急管理資源概述

應(yīng)急資源的配置與整合是為了有效應(yīng)對突發(fā)事件而預(yù)先把恰當(dāng)數(shù)量和種類的應(yīng)急資源放置在選定的最佳區(qū)域，使其發(fā)揮最大的效益。資源配置與整合在應(yīng)急管理中是一個實(shí)施過程，就是把資源組織起來，把一定數(shù)量的資源在限定的時間集結(jié)到特定的地點(diǎn)。

（一）應(yīng)急管理資源的內(nèi)涵

公共危機(jī)應(yīng)急管理資源指公共危機(jī)應(yīng)急管理中能夠在短時間內(nèi)迅速征調(diào)或積極響應(yīng)的全部各類資源的總稱，分為自發(fā)資源和公共資源兩種類型，有人、財、物、信息等存在形式。其中人是應(yīng)急管理中的核心資源和最寶貴資源。其主觀能動性的發(fā)揮是決定財、物、信等資源的效用與效能的關(guān)鍵。充足的財政與物質(zhì)資源儲備則是公共危機(jī)應(yīng)急管理的必要前提條件，必須重視物質(zhì)資源的儲備，重視財政資源與物質(zhì)資源在結(jié)構(gòu)和總量上的協(xié)調(diào)。

（二）應(yīng)急管理資源配置與整合的原則

1.人本原則。在危機(jī)發(fā)生后采取最有效的措施整合各種資源以最大努力挽救生命，這是公共危機(jī)應(yīng)急管理的最高準(zhǔn)則，也是公共危機(jī)應(yīng)急管理整個過程和一切活動的根本出發(fā)點(diǎn)。

2.效率原則。效率直接關(guān)系到公共危機(jī)應(yīng)急管理的成敗。首先是響應(yīng)的時效。危機(jī)一發(fā)生，就需要全面調(diào)動資源開展危機(jī)救治，緩解各類資源的供需矛盾，恢復(fù)正常的社會秩序，重建社會平衡體系。其次是資源的配置與使用。應(yīng)急管理本質(zhì)上是資源儲備及資源消耗補(bǔ)充的動態(tài)過程。在消耗及補(bǔ)充資源的過程中所帶來的各種成本之和即應(yīng)急管理的成本。因此，有效、合理、充分地使用資源，不斷降低耗費(fèi)與占用資源所帶來的各項(xiàng)成本，才能滿足效率性原則。

3.公平原則。應(yīng)急管理資源的配置與整合不僅要注重效率，更要重視公平。公平非平均，而是要有主次。在應(yīng)急管理資源的優(yōu)化配置與整合中，要達(dá)到整體的平衡，從主要矛盾出發(fā)，優(yōu)先滿足最重要、最基本應(yīng)急資源的需求，從主要矛盾的解決來緩解次要矛盾，要盡量避免各類資源需求矛盾之間的相互影響。

4.協(xié)調(diào)原則。應(yīng)急資源的配置及整合就是一個協(xié)調(diào)過程。各類資源的所有者性質(zhì)、功用不同，必然導(dǎo)致價值及利益取向會有差異。在應(yīng)急管理資源的配置及整合中，必須要堅持協(xié)調(diào)性原則，協(xié)調(diào)個體、局部的力量并使之形成整體資源，統(tǒng)一指揮，發(fā)揮整體資源的最大功效。

5.開放原則。應(yīng)急管理資源的配置與整合能力取決于現(xiàn)有資源的種類和數(shù)量，但是更取決于獲取所需資源的能力。遵循開放性原則，一方面能夠?qū)⑾到y(tǒng)內(nèi)部的資源向外移，以便使應(yīng)急資源在不同的區(qū)域和范圍內(nèi)能得到整合與共享；另一方面則是將系統(tǒng)外部資源內(nèi)移，增強(qiáng)所需的關(guān)鍵資源的可獲取性。

二、公共危機(jī)協(xié)同治理理論概述

（一）公共危機(jī)協(xié)同治理的概念

公共危機(jī)協(xié)同治理即公共危機(jī)管理主體，包括政府部門、非政府公共部門（NGO）、企業(yè)部門以及公民個人，通過自覺的組織活動，利用網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)等現(xiàn)代科技手段，把公共危機(jī)管理系統(tǒng)中各種相互之間無規(guī)則、無秩序的要素，在一個行為目標(biāo)和規(guī)范相對統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中有機(jī)地組合起來，使系統(tǒng)中的各種要素由無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢ㄒ?guī)則和秩序的、相互協(xié)同的自組織狀態(tài)，針對潛在的或者顯現(xiàn)的危機(jī)，協(xié)同實(shí)施系列性的控制活動，以期有效地預(yù)防、處置和消弭危機(jī)。

（二）公共危機(jī)協(xié)同治理的特征

1.重視子系統(tǒng)的協(xié)同性。公共危機(jī)協(xié)同治理旨在各個子系統(tǒng)間能夠形成整體的協(xié)同效應(yīng)，具體的協(xié)同方法是通過改變控制參量來改變序參量，即通過改變相變過程中各個子系統(tǒng)的地位及關(guān)聯(lián)的方式，使得系統(tǒng)向控制的有序結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)化。

2.重視系統(tǒng)演化的動態(tài)性。要實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理系統(tǒng)自無序結(jié)構(gòu)向協(xié)同結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，則必須要重視其與環(huán)境的動態(tài)關(guān)系，不斷調(diào)整自身的運(yùn)動速率和方式，以便從環(huán)境中獲得新的有序結(jié)構(gòu)來維持自身所必需的各種物質(zhì)、能量和信息。換言之，即構(gòu)建公共危機(jī)協(xié)同治理模式，應(yīng)當(dāng)重視資源協(xié)同保障機(jī)制的建立。

3.重視系統(tǒng)中各微觀元素間相互作用的非線性。系統(tǒng)中的各要素或子系統(tǒng)間的非線性的相互作用，構(gòu)成了推動系統(tǒng)自組織演化的動力。現(xiàn)代化的信息平臺可以提升公共危機(jī)治理主體應(yīng)對危機(jī)事件以及危機(jī)管理復(fù)雜性的能力。因此，有必要搭建現(xiàn)代化的信息平臺才能構(gòu)建公共危機(jī)協(xié)同治理模式。

4.重視秩序形成的自組織性。公共危機(jī)的協(xié)同治理模式對傳統(tǒng)的單純依靠正式制度和權(quán)威治理的方式帶來了轉(zhuǎn)變，關(guān)注子系統(tǒng)的創(chuàng)造性、個性發(fā)展及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這些都通過自組織的方式形成治理秩序。因而可以通過培育社會資本、明確權(quán)責(zé)體系等途徑，間接控制子系統(tǒng)的行為，使其趨向協(xié)同以構(gòu)建公共危機(jī)協(xié)同治理模式。

（三）協(xié)同治理下的應(yīng)急管理資源的配置與整合

基于公共危機(jī)協(xié)同治理的理論視角，借助現(xiàn)代區(qū)域發(fā)展理論，我們可以從梯度開發(fā)、點(diǎn)軸開發(fā)以及網(wǎng)絡(luò)開發(fā)三種類型來研究區(qū)域應(yīng)急管理資源的配置與整合。

1.梯度開發(fā)類型。狹義上，梯度開發(fā)是根據(jù)協(xié)同治理的需要，從總體上將區(qū)域應(yīng)急資源劃分為幾個相互銜接和匹配的層次，然后進(jìn)行有計劃地配置和整合，形成應(yīng)急資源配置與整合的梯度層次結(jié)構(gòu)。廣義上，梯度開發(fā)是根據(jù)協(xié)同治理的需要，既從總體上又從每一個區(qū)域內(nèi)將應(yīng)急資源的配置與整合形成為相互銜接和匹配的結(jié)構(gòu)層次。當(dāng)下我國各個區(qū)域應(yīng)急資源配置與整合的梯度開發(fā)還未形成規(guī)范的發(fā)展模型，但是各有特色、相關(guān)協(xié)同的梯度開發(fā)基礎(chǔ)已具備。推進(jìn)區(qū)域應(yīng)急資源配置與整合的梯度開發(fā)，一是能較好地協(xié)調(diào)危機(jī)和突發(fā)事件發(fā)生的不確定性與應(yīng)急管理資源配置整合的相對穩(wěn)定性之間的矛盾；二是有利于最大限度地減少和控制經(jīng)濟(jì)資源的占用和消耗，提高應(yīng)急管理資源的使用效率。

2.點(diǎn)軸開發(fā)類型。即將區(qū)域內(nèi)應(yīng)急資源配置與整合的重點(diǎn)放在那些由“點(diǎn)”和“軸”有機(jī)組合而成的特定區(qū)域上。“點(diǎn)”即在一定區(qū)域內(nèi)的各級中心城市，“軸”則是連接各個“點(diǎn)”的以交通線路或網(wǎng)絡(luò)為主的基礎(chǔ)設(shè)施。“點(diǎn)”和“軸”是構(gòu)成區(qū)域應(yīng)急資源配置與整合特定區(qū)域的基礎(chǔ)條件。遵循協(xié)同治理理論的要求，點(diǎn)軸開發(fā)體系中的“點(diǎn)”，一是能保障區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理順利運(yùn)作的主要“支撐點(diǎn)”。二是有比較雄厚財力基礎(chǔ)的“點(diǎn)”。三是基礎(chǔ)設(shè)施條件優(yōu)越，交通、能源、水資源等供應(yīng)體系完善的“點(diǎn)”。而“軸”首先則必須處在水、陸及空間交通的干線上，需要有相對發(fā)達(dá)且稠密的運(yùn)輸網(wǎng)，這對于各“點(diǎn)”應(yīng)急資源的快速流動十分有利；其次，從地理分布上看，“軸”的走向應(yīng)與區(qū)域應(yīng)急管理戰(zhàn)略的重點(diǎn)方向一致。最后，要確保“點(diǎn)”要相對多的處于“軸線”上，確保“軸”能成為區(qū)域應(yīng)急資源整合與配置的基礎(chǔ)。

3.網(wǎng)絡(luò)開發(fā)類型。主張均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體推進(jìn)，是點(diǎn)軸開發(fā)類型的延伸和繼續(xù)，也是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體均衡發(fā)展的有效方法。隨著現(xiàn)代社會信息化、網(wǎng)絡(luò)化和一體化趨勢的推進(jìn)，通過加強(qiáng)特定區(qū)域的內(nèi)部建設(shè)特別是加強(qiáng)特定區(qū)域與其他區(qū)域之間的協(xié)同建設(shè)，最終會形成區(qū)域應(yīng)急資源保障網(wǎng)絡(luò)協(xié)同一體化體系。應(yīng)急資源的配置與整合，必須重視生產(chǎn)性資源要素的重新組合與保障性資源要素的重新組合在要素形成時間上的差異性和要素組合時間上的同一性之間的矛盾，要通過協(xié)同治理來緩解這一矛盾。借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的優(yōu)勢，積極打造“無縫隙”、“無間隔”的區(qū)域應(yīng)急資源網(wǎng)絡(luò)鏈，使區(qū)域間應(yīng)急資源的相互協(xié)同變得極為便利。

三、區(qū)域應(yīng)急管理資源配置與整合的模式構(gòu)建

基于以上協(xié)同治理視角下對區(qū)域應(yīng)急資源配置與整合的分析，可從以下思路來構(gòu)建我國區(qū)域應(yīng)急管理資源的配置與整合模式：

1.前置式區(qū)域應(yīng)急管理資源配置整合模式。此種模式是將區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理資源的配置與整合集中在危機(jī)和突發(fā)事件的易發(fā)區(qū)域。由于這些高危地區(qū)發(fā)生公共危機(jī)和突發(fā)事件的概率更高，因此，還要形成比較完善及運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的區(qū)域應(yīng)急機(jī)制，能夠在危機(jī)和突發(fā)事件發(fā)生時，依靠便利的應(yīng)急管理資源而迅速形成強(qiáng)大的應(yīng)急能力。

以下區(qū)域類型較適合前置式模式：一是國家邊境區(qū)域，此類區(qū)域?qū)τ谖覈S護(hù)領(lǐng)土主權(quán)和保障國家資源具有重要作用，需要將應(yīng)急管理資源的配置整合重心前置。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會生產(chǎn)力水平較高的區(qū)域，可借助此類區(qū)域的財政優(yōu)勢及協(xié)同度高的特點(diǎn)，多多籌集應(yīng)急管理資源以備不時之需。

2.中置式區(qū)域應(yīng)急管理資源配置整合模式。此種模式是將區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理資源的配置與整合集中于區(qū)域內(nèi)的中心位置，以利于應(yīng)對來自區(qū)域內(nèi)的各種危機(jī)和突發(fā)事件。此種配置與整合模式能夠較好的兼顧區(qū)域當(dāng)前的安全需要及區(qū)域未來的安全需要，且區(qū)域應(yīng)急機(jī)制的靈活性及應(yīng)變性較強(qiáng)，能夠在區(qū)域中心迅速形成應(yīng)對各種危機(jī)和突發(fā)事件的區(qū)域應(yīng)急能力。

以下區(qū)域類型較適用中置式模式：一是所轄地理面積較小且較集中的區(qū)域，此類區(qū)域的地理優(yōu)勢較適宜采用中置式配置整合模式，方便應(yīng)對區(qū)域內(nèi)的各種應(yīng)急管理任務(wù)。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同度高、生產(chǎn)力布局比較均衡的區(qū)域，此類區(qū)域可借助區(qū)域內(nèi)的協(xié)同優(yōu)勢，在應(yīng)對危機(jī)和突發(fā)事件時，從區(qū)域內(nèi)的中心位置向周邊位置及時配置應(yīng)急資源。

3.多中心式區(qū)域應(yīng)急管理資源配置整合模式。此種模式是在對區(qū)域應(yīng)急管理資源的配置與整合中形成兩個以上的高度協(xié)同的區(qū)域應(yīng)急管理中心。此種模式下，區(qū)域內(nèi)的多個應(yīng)急管理中心相互之間要具備極強(qiáng)的協(xié)同應(yīng)變能力，共同應(yīng)對區(qū)域內(nèi)形成的各種危機(jī)和突發(fā)事件。

以下區(qū)域類型較適宜多中心式模式：一是應(yīng)急管理資源分布不均的區(qū)域，此類區(qū)域應(yīng)急資源只集中在區(qū)域內(nèi)某些地點(diǎn)，其他地點(diǎn)則相對較匱乏。二是那些在承擔(dān)本區(qū)域的應(yīng)急管理任務(wù)的同時，又承擔(dān)對其他區(qū)域的應(yīng)急管理進(jìn)行支援協(xié)同的區(qū)域。

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（作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）