經濟改革路線圖

當前，中國經濟發展中不平衡、不協調、不可持續的問題嚴重。社會上下對改革滯后的嚴重性已非常清楚。而“改革從哪突破”、采取哪些措施？路線圖、時間表是什么？

今天的國人，對改革迫切性的環境與要求也已遠遠不是32年前改革之初那樣如此的寬松和模糊不清。在現代信息技術催化下，對政治民主、經濟福利的期望與要求都提高了。在中國當前經濟與社會矛盾、風險凸顯期，國人中的多數已認識到，靠零敲碎打的改革已不能解決問題，必須要有“頂層設計”。拖拖拉拉的改革、將經濟改革與政治改革完全割裂的改革，也不為國人所容忍，必須要有徹底解決問題的“明確預期”。

理清問題背后的邏輯

要研究“頂層設計”，必須要對當前中國經濟發展中的各種問題和矛盾有個準確的把脈。

從經濟學出發，其實目前人們經常議論的經濟中各種各樣問題，都可以從以下三種或四種重大的結構分析方法進行歸并、把握。即從發展方式轉變中的結構調整這一“主攻方向”或人們常說的“深層次體制問題”入手分析，從中可以發現，現實經濟暴露的各種問題現象，無非有的是下述重大結構扭曲的衍生結果，有的是重大結構扭曲形成的動因。

一是按國民生產總值的支出法角度分析，近10年來投資、消費、凈出口比例嚴重失衡。其突出表現是，2003-2011年GDP增長中年均約50%來自投資的推動，消費不足特別是消費中居民消費占GDP的比重嚴重偏低。該占比從2000年的46.4%一路下滑，到2010年僅為33.8%，竟下滑了12.6個百分點。居民消費傾向從2000年的79.6%下降到2011年的69.5%，也下降有10個百分點。有學者指出，由于收入不公，中國居民收入最高的10%家庭收入是最低收入的10%家庭的65倍。富人的消費傾向只有62%，窮人的消費傾向是92%。即如果剔除10%窮人部分的消費數據，主體消費傾向的下降速度會更快。

二是按國民生產總值的生產法角度分析，近10年來產業結構發展的不協調。隨城鎮化、工業化的過程進展，在第一產業比重穩步下降的情況下，2002年到2008年七年中，第二產業比重穩步上升，由44.8%上升到47.4%，在上升2.6個百分點的同時，資源節約、耗能少、具有勞動密集型特點的第三產業比重卻在下降，由2002年的41.5%下降到2006年的40.9%。2009年后出現了恢復性增長，到達43%左右。

三是按國民生產總值的收入法角度分析，近10年來國民收入分配格局嚴重失調。一是居民薪酬收入占GDP的比重，在1995-2007年期間一直呈下降趨勢，由52.16%下降到39.74%，共下降了12.42個百分點，年均降速2.3%。期間，2004-2007年該比由46.14%下降到39.74%，年均下降竟高達4個百分點，是快速下降的時期。2008年因經濟普查等統計原因，該比重新出現了上升，但2009-2011年又由46.62%下降到44.94%，下降了1.68個百分點。二是經過再分配后的居民可支配收入占比，下降速度進一步加劇，由2002年的65%左右下降到2008年的57%左右，下降了8個百分點。企業收入比重大體保持穩定，2008年后出現上升。而政府收入比重卻是大幅上升。2008年政府在初次分配中的比重只有17.52%，但其可支配收入比重卻上升到21.28%，兩者相差3.75個百分點。

四是從國際收支法角度看，近10年來出現了中國總儲蓄遠遠大于國內投資的不協調現象。最為突出的2007-2008年，國內儲蓄率達到異常的高度，平均為GDP的53%，經常賬戶盈余占GDP的比例兩年平均高達9.6%，創歷史記錄。

以上是從四個不同角度，極簡略的分別概括了當前中國經濟發展不平衡、不協調、不可持續的特征現象。作者認為，要解決這一問題，首先需要對這四種扭曲結構之間的關系有個正確的認識與判斷。

為什么近年來居民消費率逐步下降？這要從支出法角度分析（以生產法角度或收入法角度分析為始點同樣可行）。眾所周知，最直接、最主要的原因是上述國民收入分配中居民可支配收入在急劇下降，其次是居民預防性儲蓄動機增強，相當部分人因擔心社會保障的不穩定，有點積余不敢消費，引起了消費率的下降（回到了收入法的結構分析）。美國著名中國問題專家尼古拉斯.拉迪估計，兩因素的權重分別占75%和25%。此分析表明，要扭轉此局面，問題直指收入分配改革與社會保障體系改革。

為什么近年來居民收入未隨著GDP的不斷增長而增長？或為什么居民收入趕不上政府、企業收入的增長速度？

在農村，主要是在城市化、工業化過程中本應全部歸屬農民的土地增值收益，絕大部分被政府與企業所獲。2001年-2010年，全國土地出讓收入由0.13萬億元增長到2.7萬億元，增長了19.9倍。但是農民通過征地和拆遷補助和失地補助兩項，僅獲得土地出讓收入的37%。2010年遼寧、浙江、河南三省征地補償費占土地收入的比重，更是分別低到不可想象的10.37%、2.91%和12.99%。

在城市，居民收入增長慢的主要原因，一是上述已分析的薪酬收入偏低。二是財產收入在下降。股市下跌，儲蓄是負利率損失。1996-2002年中國平均真實利率為2.93%，2003年至今，平均真實利率是-0.3%，8年的96個月里有52個月處于負利率狀態。有人測算，2011年通貨膨脹稅高達1.5萬億元。真實利率壓低1%，消費增長率將下降0.287%。三是過去幾年快速發展的傳統制造業，資本有機構成高；國企壟斷問題嚴重，分紅制度又不健全，且資源稅等要素價格便宜，刺激了第二產業的不斷擴大。而能促進就業、以普遍提高勞動者薪酬水平為特征的勞動密集型經濟、服務經濟的發展，在各種行政管制及扭曲制度下受到明顯的抑制。自然，生產中生產要素配置中資本與勞動力明顯的強弱地位，直接決定了要素分配中利潤與工資的明顯差距。

上述分析表明，要扭轉城鄉居民收入增長慢的局面，問題直指土地增值收益分配制度的改革、收入分配的改革、國企的改革、利率市場化改革以及重要的產業結構調整等。

為什么產業結構會扭曲？就第二產業與服務業關系看，一是稅收問題，所以目前正在進行“營改增”的稅收改革。二是又回到收入法分析，是由于政府收入增長過快。過去幾年來，各地方政府土地收入大幅增加，并以此為杠桿，高倍撬動了金融資源，放大了資本投入，所以加快了第二產業的投資。特別是壟斷性央企，分紅比例又極少，更有條件以獨占的各種優勢，通過不分紅或少分紅，以積累的大量利潤和巨額資本，撬動巨額的信貸資金，并實施多元化經營（包括以國企獨有的壟斷優勢進行大量的非主業投資，獲取利潤，如在金融領域），以不斷推動上述支出法分析中的高投資水平，形成了生產法分析中的產業結構的重大扭曲。三是與此同時，我國對民營投資服務經濟的限制卻又過多、門檻過高，資金難以進入。四是利率、匯率、資源要素價格改革的滯后，再遇上前幾年不可忽視的外部需求繁榮的刺激，一拍即合，助推了壟斷性、資源性企業更有條件以較低的成本加快擴張。此分析表明，要想徹底扭轉此局面，解決的措施不可能是單一的。問題直指稅收改革、國退民進、落實新非公36條、利率匯率資源等要素價格的改革。

為什么中國總儲蓄曾異常高于投資率？長期看，扭曲的收入結構、支出結構和生產結構再加上資本價格、資源要素價格、政府管制因素和外需繁榮因素，必然會導致前幾年國民生產的大量產品與服務，除供應國內部分消費、大量投資外，自然表現出大量的凈出口，或者為經常項目異常的高順差。2007-2008年兩年經常項目順差分別占GDP的10.1%和9.1%（2011年降到了2%左右）。

城鎮化是否改革的“突破口”

面對上述復雜的經濟問題，改革從何下手？社會上有各種議論。其中有的認為，“城鎮化是改革的突破口”，對此如何認識？

全球危機后，面對主要國家經濟結構的調整和全球經濟再平衡的長過程，中國外需減少并趨于常態化，50%左右的高投資已不可能長期持續，因此選擇“更多依靠內需特別是消費需求拉動”的戰略，無疑是正確的。由此，在前30多年城市化、工業化的基礎上，進一步完善土地制度，有序推進農業轉移人口市民化政策，優化城市空間布局和加大新城鎮建設規模，提高貧窮農民變市民過程中的收入與消費水平，無疑是確保中國經濟持續增長的“最大潛力”、是“歷史機遇”，也確實存在發展的“廣闊空間”。

但是，由此是否就意味著城鎮化就是進一步全面改革的“突破口”、“抓手”？筆者在2012年7月曾論述，城鎮化意味著什么？意味著第一，農民要進城。但進城不單是個戶籍改革。解決戶籍的背后，意味農民工要像市民那樣，享受小孩幼兒園、學校、醫院、養老等基本的公共服務和福利。有人測算，一農民工變市民，財政要掏8萬元，全國2.5億農民工，合計要掏20萬億元。即城鎮化意味著財政要拿出巨筆的錢（當然提高城鎮化率水平是個逐步的過程，分攤到當年財政的錢也是有限的）。

第二，農民工進城后要在城里住下來。住下來要有住房、要配有自來水、電、氣、道路、排污等設施。即要搞基礎設施建設，又要有錢投資。誰投？若政府資金不夠（基于房地產調控和土地收益分配制度改革，未來土地收入肯定是明顯減少，肯定不夠），民間資金能否投？政策又如何引導？這又涉及到“新非公36條”怎么去真正落實的問題。

第三，農民工進城后要長期生活下去。要把妻兒、父母從鄉村接進城，就要有長期的收入。靠什么？靠就業。全國除少數城鎮有條件去發展重大項目的第二產業投資外，廣大的中小城鎮更多的要靠發展勞動密集型的服務經濟。怎么發展？靠大型央企靠不住，又主要靠民間資金，靠中小企業，靠稅收、金融等政策引導，靠降低各種投資門檻，取消各種行政管制。一句話，又必須去真心實意的落實“新非公36條”。

綜上可以看到，實現更高水平的城鎮化率，首先要解決錢的問題。其次，中國是一個高儲蓄率國家，資金并不缺，為什么長期以來資金又到不了該大力發展的中小城鎮的服務經濟中？這涉及到投資門檻等行政管制和有效配置資金的金融、稅收改革問題。再者，在實現擴大內需戰略中，城鎮化過程自然會增加一塊基礎設施投資，但除此之外，主要體現中國消費能力提高的主體是城市居民，城市居民是消費大頭（城市居民為農村居民消費的3倍）。因此客觀看，城鎮化本身并不能完全替代以提高城市居民消費為主體的收入分配改革、產業結構調整等一系列改革內容，以全面體現擴大內需的戰略意圖。

由此很清楚：城鎮化絕不是簡單的戶籍改革，背后是一系列的資金問題；城鎮化更不是簡單的搞房地產投資，那只能是在建“死城”；要提高真正的城鎮化率，是一系列政策制度調整和改革的結果，是最終的戰略任務和目標。其本身難以成為下一輪中國經濟全面改革的“抓手”、“切入點”和最直接的改革任務。只有在解決了城鎮化中“橋”和“船”的問題后，才會水到渠成地提高城鎮化水平。城鎮化問題固然非常重要，但是并不能全部涵蓋解決中國當前市場體制建設中的一系列迫切需要解決的問題。由此看，城鎮化與經濟增長存在一定的相關關系，但并不存在必然的因果關系。要尋找與經濟增長直接相關的因果關系，進而尋找“突破口”，必須去尋找與經濟增長有必然因果關系的市場機制改革。

改革的路線圖

作者認為，下一輪全面經濟改革的方向應該是：以縮小居民收入差距和要素價格“兩大核心”改革為“突破口”，推動以“四大重點”為主要內容的改革。而且“兩大核心”的改革是當前轉變發展方式直接面臨的最大問題，在全社會已形成基本共識，又相對易于實施。以下就由“兩大核心”改革入手，傳遞和倒逼推進“四大重點”改革的邏輯反應與過程，作一簡述（見下圖）。

1.縮小收入差距改革及其改革的反應。在全國城鄉，應盡快出臺已歷時討論七、八年之久的以“提低、控高、擴中”為主要內容的改革方案。“方案”應像十八大報告提出“翻番”的量化目標那樣，必須要有具體量化的數據或比例目標。對此，不應將具體的量化目標再下放有關部門進行反復低效的協調甚至扯皮，長期議而不決而貽誤整個改革進程。“方案”應包括：第一，未來八年中，“提低、控高、擴中”必然涉及的逐步提高最低工資標準、城鎮居民最低養老標準、貧困救助線等扶弱內容；第二，明確逐年縮少城鄉醫療、養老、教育等社會保障水平差距的量化目標；第三，為解決居民預防性儲蓄而制定全面、逐步提高國民福利水平的各項社會保障的量化目標。只要是堅定不移地推進以上三項改革，實實在在的逐年提高全體城鄉居民統一的社會保障水平，必然會引起國家財政的入不敷出。由此，可進一步倒逼財稅部門通盤考慮財稅體制的改革，制定中長期改革預算。與此同時，為了解決因長期負利率而形成的居民財產損失，也要求倒逼金融部門應結合宏觀調控需求，制定利率逐年市場化的改革方案。

在農村，要想真正提高農民的收入，重點是必須依法進一步改革土地征地制度，把土地級差收入和長期增值收益真正歸還給農民。目前城鄉居民財產性收入差距超過城鄉居民的收入分配差距，這是導致城鄉居民貧富差距拉大的顯著原因之一。實施土地征地制度改革，實際上只是要求在農村經營性用地、宅基地“確權、登記、領證”的工作基礎上，真正回歸落實十七屆三中全會早已確立的“建立城鄉統一建設用地市場、建立土地經營權流轉市場”兩大原則。改革政府壟斷經營土地制度，允許農村經營性建設用地可以出租、出讓、入股、信托等多種方式進入市場。杜絕各地方政府沿襲過去以提高征地價值“補償倍數”這一“恩賜”型行政方式回歸農民權益。為此，國家應重點強調的是“合法補償”而不是“公平補償”，明確補償的法律程序。防止各地方政府在政府名義具體組織“公平補償”的名下，仍然繼續侵占農民的利益。

通過這一改革，一方面財政可在規范、統一契稅、房產稅等稅種改革基礎上，形成合理的房產稅制度（應仍不排除為打擊投機炒房可設高額的房產交易稅），增加一些財政收入。另一方面更需要提前引起警覺的是，今后若土地長期增值收益真正回歸農民后，中國經濟馬上會暴露更為突出的問題，一是土地出讓金的驟然減少，使原城鎮化建設計劃中的投資和基礎設施建設資金迅即捉襟見肘。據有關單位統計，2012年1至11月一線城市土地出讓金已急速下降為1661億元，比去年同期已下降41.5%。而2010年全國城市建設支出、保障房支出兩項，占土地出讓收益（土地出讓金扣除土地交易成本等各項支出后）的65.5%。而且，目前全國城市基礎設施建設資金來源中，土地出讓金才僅占20%，絕大部分資金是通過土地抵押從銀行融資，占70-80%。2011年高達4.8萬億元。因此土地出讓金的驟然減少，將大幅度減少城市建設資金。二是按目前國家有關規定，在土地出讓金扣除土地交易成本后的土地出讓收益中，還必須按固定比例或非固定比例，計提農田水利建設、農村基礎設施建設、城市建設、農業土地開發、保障房工程、國有土地收益基金、教育基金、中央和省級財政三七開的“新增費”等八項支出。若土地出讓金的驟然減少，其結果，不僅僅會影響地方城市建設，還將直接嚴重影響各地農村的教育、農業、水利建設等。表現為絕大多數的地方財政將難以生存。最終必將會紛紛強烈要求中央與地方財力和事權的重新劃分，要求財稅體制的改革。如果此時中央政府再需統籌考慮如前所述的收入分配、社會保障體系改革中新增的財政支出以及多年累積的地方融資平臺風險化解等因素，國家財政必然會難以維持下去。這就必然倒逼財稅體制必須進行一場大改革。當財稅改革進行到一定的地步，現實嚴峻的收支缺口困境決定了，會不得不從國企進一步提高分紅比例和出售部份國企股權為內容的“國退民進”改革中尋找出路。

2.要素價格改革及其改革的反應。過去若干年內，中國經濟之所以能形成投資、出口為主導的經濟發展模式，除了因居民收入水平低、消費不足和外部經濟繁榮的引致因素外，融資成本低、環境資源成本低是另一重要的供給因素。因此，進一步的改革邏輯，除了需要消除造成經濟結構扭曲的需求因素外，必須同時從供給方面加快改革。要求有關部門在兼顧國家金融安全（相對的）和短期經濟穩定的同時，盡快啟動利率、匯率、水、電、氣、油、礦產資源等要素資源價格的改革。

制定利率、匯率市場化的漸進改革規劃。明確在今后幾年內，基本實現利率的市場化和體現外匯供給平衡要求的真正的有管理的浮動匯率。如果利率市場化改革后，銀行存貸利差必然會縮小，導致競爭加劇，為預防銀行出現破產而引起的社會不穩，會倒逼存款保險制度加快出臺。建立存款保險制度后，可杜絕或消除監管部門長期以怕出風險而采取的“保姆式”監管、限制民間資金入股金融機構的各種行政限制，鼓勵大力發展民間中小金融機構。同時，利率市場化改革后，由于利率由負轉正，一邊可增加居民收入，促進消費，一邊會出現體現社會資金供求的市場信號，正向激勵企業、政府抑制高耗能、低效益的重復建設，引導資源的合理配置。利率及匯率市場化改革后，產品創新將更為活躍，在促進銀行特別是國有大銀行去尋找、扶植更有活力、更具創新能力的民營中小企業而非國有壟斷VaTSm4MDoNsQ5KcxeRW+hQ==大企業的同時，混業交叉產品會明顯增多，這又將迫使“一行三會”監管部門不得不抓緊提出改善監管協調的方案。利率及匯率市場化改革后，還會有利于中央銀行選擇更為有效靈活的間接調控方式，從而有利于抑制外匯儲備的繼續快速增長，相應加快資本管制的放開，進而加快人民幣國際化的進程，推動中國整體經濟的對外開放水平。

制定水、電、氣、油、礦產等資源要素全面市場化的改革規劃。在今后若干年內，各類資源要素市場的改革，應在目前各不相同的“階梯價格改革”、“資源間聯動改革”、“試點改革”等基礎上，認真總結經驗與教訓，限時制定出以市場化為導向的水、電、氣、油及礦產價格形成機制。加快這項改革，必然會使一部分國有虧損，倒逼企業改革，引入民間股份實施重組改造，減輕國家補貼與財政包袱；會倒逼政府行政部門削減各種行政審批權力，放寬管制，便于民間資金的投入，推進“大部制”改革（“大部制”改革的實質，不是機構的“并并拆拆”，而是行政管制的放松與減少部門的協調，因此重要的是制度內容，不是機構平臺）；會抑制過去那種不計成本、浪費資金與資源、破壞生態文明、片面追求投資擴張的惡習，從而從上述“生產法結構分析”角度看，進一步逼著企業與地方政府去尋找服務經濟中的發展機會，從而提高全要素生產率。最后，達到以市場信號與壓力，而不是通過層層政府的行政指令，以拉郎配的方式實現產業和區域結構的調整。

3.倒逼推動“四大重點”內容的改革。歸納以上縮小收入差距和要素價格“兩大核心”改革的連鎖反應，只要是堅持改革方向不動搖，“兩大核心”的改革必然會強烈要求推動土地征地制度改革、社會保障改革、財稅體制改革和“國退民進”改革這四項重點內容。

土地征地制度改革。這是中國農村下一輪最主要、最艱難的一項改革，也是開拓中國未來巨大消費市場空間的一大歷史機遇。這項改革的核心理念應是修改相關法規，平等保護物權，把本應歸屬農民的權益歸還給農民。明確集體土地與國有土地的同地同權同價原則，允許土地自由平等進入市場，保護農民宅基地的相應權益。對確實為了“公共利益需要”征地的，應明確嚴格的法律程序，包括價格補償原則和程序。以尊重法律、尊重歷史、實事求是的態度，盡快明確長期懸而未決的小產權房問題的解決方案。土地征地制度的改革，最大的阻力來自于各級地方政府。因此在著手這項改革的同時，在理順中央與地方政府財力和事權關系上，必須有相應配套的財稅改革。同時，伴隨這項改革的推行，全國農民將新增千萬億元的收入，此時政府有關部門對農民及進城變成市民的農民工，在其住房、醫療、養老、教育等制度安排與內容標準上，應配合社會保障體系改革和財稅改革，應提前予以研究，準備政策預案。

社會保障改革。這項改革既是解決國民后顧之憂，擴大國內消費、糾正國內經濟結構扭曲的一項重大改革，又是追求共同富裕、實現中國夢的一項巨大的歷史工程。這項改革的重點，在配合農村征地制度改革、人口政策調整及人口趨勢，在兼顧國家長短期財力的前提下，應在縮小城鄉社會保障差距、提升全國城鄉居民養老、醫療、教育等保障水平，并軌機關、事業單位、企業與城鄉“碎片化”的五套養老制度，建立多層次社保體系，確立養老資金長期安全有效運用制度等方面，拿出數據測算可靠、目標逐年實現、統籌解決各方問題的中長期改革方案。

財稅體制改革。上述各項改革包括收入分配改革、土地征地制度改革、社會保障改革等幾乎各領域的改革，其改革的結果，最后都會直接或間接影響到中央或地方政府的收入與支出。此時如果財稅體制不改革，其他改革都將難以進行。因為整個國家現存的經濟制度是由各項經濟制度所構成的一個完整體系。在這個體系中，財稅制度是處于最基礎的地位。如果這個基礎性制度不改革，豎立其上的任何單項制度想改都是難以改成的。所以在中國下一輪改革中，涉及面最廣、情況最復雜、歷時最長、最需要在短期急處理，中期有安排，長期有預期的改革，是財稅體制大改革。因此可以說，財稅體制改革是下一輪改革中最難啃的“骨頭”之一。特別是在地方土地收入與地方財政收入之比，在1999-2009年由0.09∶1提高到0.44∶1，土地收入與地方預算外收入之比由0.16∶1提高到1.94∶1，全國地方財政自給率下降到55%左右的情況下，要改革土地征地制度，任務相當的嚴峻。為此，政府要有充分的思想準備，要在配合當前收入分配改革和為穩定經濟發展而采取“積極財政政策”之時，盡早組織相當的力量，認真研究1994年“分稅制”以來的經驗與教訓，結合上述各項重大改革和尚未“修成正果”的房地產調控制度改革，認認真真的去重新思考中央與地方政府的財力與事權關系，適度提高地方政府收入比重，合理測算中長期國家財政的收支缺口及動態變化，全面制定中國中長期財稅體制漸進改革方案，并在上述各項改革的動態過程中，及時修正方案。

“國退民進”改革。在此，要特別指出并應予形成的共識是：逐步并適當降低國有企業在國民經濟中的比重，不會影響執政的基礎。為什么？第一，中國的治國方針、政府執政方針是什么？最基本、最有效的方針，是“依法治國”，是通過建立健全一系列法律、法規和部門規章來約束各類經濟主體行為（不管是國企還是民企），才能確保國民經濟的健康運行；第二，縱觀世界各國，一國經濟是否健康運行，靠什么？一靠法律法規制度是否健全，這是基礎；二靠宏觀調控政策是否得當，這是決定性作用。國有成份比重高，并不意味經濟增長必然快。民營成份比重低，也并不意味經濟增長必然慢。第三，今天強調“國退民進”，在當今中國的經濟發展階段，絲毫不影響加強對關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的控制力和影響力，而只是意味著：一是對“重要和關鍵”之外的行業與領域，應該有計劃地“退”；二是即使對“重要和關鍵”的行業領域，實施“控制力與影響力”仍是要分門別類，未必是對相關的行業和領域都要去實施百分之百的控股權或絕對的控股權。

因此，在當今實施經濟結構戰略性調整的歷史時期，尋找國企改革方向的重點，從微觀層面說，應放在提升企業的競爭力和效益上。從宏觀層面說，應配合國家急迫的經濟結構轉型和社會保障、財稅體制的改革，認真研究在到2020年或2030年中國復興的艱難歷史過程中，對不同行業、不同企業提出絕對和相對控股的最低比例要求。對超過最低比例要求的股權，堅決地、盡快地實施有計劃的、逐步的退出行動。同時，在國際經濟格局風云多變的大變化中，對影響國民經濟運行的一些過去不被重視或被忽視的、缺乏控制力和影響力的重要行業和關鍵領域，不是退出，而是恰恰相反，要進一步加大國有資本投資，以真正實現國有企業“有進有退”的國家戰略布局與調整。

為此，未來的國企改革，除微觀層面的改革之外，在宏觀層面，第一，要認真研究清楚，關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域到底是哪些？相對控股最低比例的要求到底是多少？在此基礎上配合社會保障和財稅改革中動態的資金缺口需求，提出“有進有退”的股權調整中長期計劃。第二，國企改革應包括重點國有金融企業的改革。要堅決打破現有對銀行、證券、保險、信托、基金公司等40多家中央金融機構幾乎為政府絕對控股，控股權益高達3.3萬億元的局面。第三，在推動國有資本向重點行業、關鍵領域集中，向主業集中的過程中（不應強調向優勢企業集中），除了要處理好國有企業進入房地產市場問題、高檔酒店、賓館、招待所等非主業投資外，還要認真研究處置目前國有實體企業對40多家金融企業（這里僅指中央金融企業）所持約2070億元的資本及權益。第四，對各級地方政府及下屬的財政等部門持有的國企及地方金融機構股權，應參照中央國企及中央國有金融企業股權處置辦法實行。

這里要特別指出，盡管當前中國經濟結構轉型的任務是相當的艱巨，但是同時30年改革開放中政府長期積累的巨額資本財富（還不包括巨額的3.3萬億美元的外匯儲備），也給中國經濟結構的轉型提供了相當充裕的物質基礎。這是中國政府千載難逢的歷史機遇，也是為美國等國政府危機后面臨結構調整、資金拮據時所羨慕不已的。

概括以上改革“路線圖”，由縮小收入差距與要素價格“兩大核心”入手，推動土地征地制度、社會保障體系以及相應放松各種行政管制的改革。當真正破解土地征地制度、社會保障問題之時，也可能正是地方建設資金缺口、融資平臺風險徹底暴露之時。由此產生的中央與地方財力與事權的重新考慮與制度改革將不得不擺上重要的日程，要求財稅體制必須有一個系統的反思與改革。沒有財稅制度的大改革，中國這一輪經濟改革之坎是邁不過去的。而當要徹底改革財稅制度之時，正是恰遇中國經濟增速由高速向中速轉化的歷史時期，財政收入在明顯減少。迫不得已，只能通過“國退民進”、“還富于民”，以徹底解開當前中國經濟、社會、政治穩定之“結”。可以想象，相比于初期展開的“兩大核心”改革，“四大重點”的突破，是這輪經濟改革中更為艱巨的歷史任務。

改革的原則、時間與組織

1.一切改革應著眼于形成市場機制、推動機制轉化動力的自動生成。當改革一旦真正全面、持續鋪開后，進一步的推動全靠政府的“頂層設計”是不可能的。上個世紀的改革經驗已證明，改革浪潮曾經的一浪掀一浪，并不都是全部由政府事先設計的，而只是通過“承包制”和“價格雙軌”的政府放權改革，鼓勵和尊重群眾的創造精神，刺激和推動了一個又一個領域的改革。因此，作為這一輪改革的指導原則，應是在尋找到當前中國各種經濟問題之間的邏輯始點和真正動因后，咬住“硬骨頭”，敢于啃“硬骨頭”，“攻其一點，不及其余”。對改革過程中暴露的新問題、新矛盾，不回避，而應積極面對，順藤摸瓜，展開討論，尊重群眾的創新。

2.改革要兼顧短期經濟的穩定。要決心改革，同時又要講究改革策略，研究當期經濟的承受能力，在基于社會、政治和經濟各種可掌握的穩定能力平衡中，把握好改革的力度和速度。

3.其他相對獨立領域的改革同樣重要，同樣需要同步進行。以上只是鑒于中國經濟問題邏輯分析的需要，舍去了科技創新、人口政策、房地產調控、市場秩序監管（涉及食品、藥品等行政管理改革）、發展農業基礎、外貿多元化以及低碳與循環經濟等領域的重大內容討論。但是，舍而不提并不意味著不重要。這些領域的改革，同樣影響全局，同樣時不待人。但是有的屬于日常的行政工作，有的已被耽誤，需要抓緊完成。有的同樣需要專項規劃，需要與總體改革方案有銜接，有時間表。總之，面臨千頭萬緒的問題，政府需要學會“彈鋼琴”。

4.改革既要有先后次序、輕重緩急之分，又要有時限要求。客觀上由于各項改革內容在整個市場機制運行鏈條中處于不同的環節，決定了整個改革自然會有先后的順序和輕重的緩急。當政府決心真正啟動以縮小收入差距和要素價格改革后，市場本身必然會提出其他一系列的改革需求，這是現在完全可以預料到的。因此改革決策要視同“下圍棋”，在布局第一步時，想好第三步、甚至第四步，提前“做眼”。在緊緊咬住“兩大核心”改革之時，同時啟動、部署其他方面的改革，便于在動態中把握其他改革與“兩大核心”改革的銜接，擇機推出其它的改革方案。

同時，改革必須有時間表，有具體的量化指標要求。已有的教訓證明，改革中對政府有關部門不能沒有改革壓力，不能允許政府部門間“無時限”的“協調、磋商”現象長期存在下去。

根據全面改革內容“先后次序、輕重緩急”的不同，在改革方案制定的時限要求上，原則上都應在2013年內完成。具體可限定在3-9個月。根據改革內容的不同，有些方案設計本身并不難，難的是具體的執行過程，如利率市場化改革方案，個別資源的價格改革方案等。對此類方案的設計，要求在較短的時間內必須拿出。有些改革還需經大量的調查與研究，方案設計的時間可稍長些，如社會保障制度改革、土地征地制度改革。有些改革項目的進度和內容不僅僅取決于自身領域，主要是取決于“上游”領域的需求，因此應允許方案設計時間稍長些，內容可以滾動、粗線條的，如財稅體制改革和“國退民進”改革。但是，從總體上說，各項方案之間要能銜接，形成統一的時間表。

統一的時間表制定后，具體的執行操作可根據不同的改革內容，確定不同的時間目標。但是原則上應在未來的3-5年內，健全或基本健全中國整個市場經濟運行的機制與制度。

5.要講究改革的總體性、協調性和系統性，必須要有相應的組織班子。要設立直接能向中央、國務院負責的、跨部門協調匯總和謀劃最終改革方案的班子。這是基于當前中國行政管理體制現狀的必需。這個班子要有一定的權威性，有授權，以保障全面獲取“頂層設計”所需的各部門材料與資料，以保障能有效協調各部門的矛盾。至于是不是要成立一個部級編制單位，這并不重要。

6.能否取得這輪改革的最后成功，關鍵取決于決策者的戰略勇氣與歷史責任的擔當。當前的中國經濟態勢表明，不改革，肯定沒出路。改革的復雜性和深層次性同時表明，只要是動“真格的”，任務是相當的艱巨。只要堅定不移地去推進“兩大核心”的改革，最終必然會引起“四大重點”改革的強烈需求。而“四大重點”改革的艱難性和復雜性，已是不言自明的。再加上在未來的改革中，既要防止不顧國情，不顧生產率發展狀況，把“胃口”吊得過高、片面追求高福利的傾向，又要面對在土地制度、國退民進兩大改革中必然會遇到的意識形態與政治上的爭論壓力。因此，能否真正堅定不移地將這一輪經濟改革進行到底，除了策略上的把握之外，戰略勇氣和中國復興這一歷史責任的擔當，有唯一決定性的意義。

（作者為國務院發展研究中心金融研究所名譽所長、研究員）