地方自行發(fā)債水到渠成

2011年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中國首先在上海、浙江、廣東以及深圳等4個省市開展了地方政府自行發(fā)債試點。所謂“自行發(fā)債”是指，試點省市在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額以內(nèi)，自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟?。

一些試點省市的政府官員指出，與財政部代理發(fā)債模式相比，地方政府自行發(fā)債，也就是地方政府自己作為債券發(fā)行人直接面對市場，使其在發(fā)行、管理、償債等環(huán)節(jié)上均處于主體地位，在債務(wù)管理上擁有了更多的自主權(quán)。同時，也強化了地方政府的償債主體意識。并且，由地方政府對發(fā)債過程進(jìn)行統(tǒng)一管理，有助于地方政府自己進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)設(shè)計債務(wù)結(jié)構(gòu)，努力降低融資成本，提高資金使用效率。

此外，按照現(xiàn)行規(guī)定，發(fā)行地方債券所籌資金和還款來源均納入地方政府預(yù)算管理，債券資金須編制預(yù)算調(diào)整方案并報同級人大批準(zhǔn)后方可使用。這一系列措施均強化了地方政府債務(wù)管理的規(guī)范性和透明度，有利于建立科學(xué)透明、風(fēng)險可控的地方政府債務(wù)管理體系。

經(jīng)過試點，不僅積累了寶貴經(jīng)驗，而且培養(yǎng)了相關(guān)人才，從而為全面推廣地方政府自行發(fā)債，最終實現(xiàn)地方政府“自主發(fā)債”打下了良好基礎(chǔ)。

地方政府自行發(fā)債勢在必行的四個主要理由

允許地方政府自行發(fā)債已經(jīng)勢在必行。其理由主要有：

1.城市化、保障房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要地方政府大量投入。首先，目前中國正處在城市化加速階段，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必然需要大量的資金投入。據(jù)測算，城市化率每提高一個百分點，新增投資需求達(dá)6.6萬億元。

其次，當(dāng)前中國保障房建設(shè)領(lǐng)域急需大量資金投入。按照十二五期間建設(shè)保障房3600萬套計算，總共需要建設(shè)資金4.7萬億元。據(jù)有關(guān)專家估算，政府需要籌集其中的大約35%，如果中央與地方的負(fù)擔(dān)比例大體在1：3左右，則地方政府至少需要籌集1.2萬億元。

2.非公開、不透明、暗箱操作，地方政府隱性債務(wù)具有更大風(fēng)險。第一，迄今為止的大部分地方政府債務(wù)，都是在現(xiàn)行法律不允許地方政府公開舉債的條件下形成的。這只能說明，地方政府負(fù)債光靠堵是堵不住的，因為它確實存在著客觀需求。這其中，雖有一些屬于政績工程之類的不合理需求，但也的確存在著大量的合理需求。

第二，正是由于這些地方政府債務(wù)大多是在不允許地方政府公開發(fā)債條件下形成的，因而具有非規(guī)范、不透明、暗箱操作等特點，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)的實情難以把握，規(guī)模難以控制，風(fēng)險難以防范。

第三，地方政府債務(wù)，尤其是地方政府融資平臺所借債務(wù)的償還過度依賴于地方政府的土地出讓收入，從而加大了房地產(chǎn)泡沫（破裂）的風(fēng)險。

第四，由于地方政府債務(wù)，尤其是地方政府融資平臺債務(wù)，大部分來自于銀行貸款，在銀行貸款被控制以后最近又以信托融資等新的形式表現(xiàn)出來，因此，很容易導(dǎo)致財政風(fēng)險與金融風(fēng)險的交叉?zhèn)魅尽?/p>

3.保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大內(nèi)需，地方政府亟需開辟正規(guī)融資渠道。在目前中國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模已經(jīng)較大，并且主要是以地方政府融資平臺借款形式存在的情況下，再次依靠地方融資平臺從銀行貸款的方式來刺激經(jīng)濟(jì)恐怕難以為繼，急需另辟新徑。

如果允許地方政府自行發(fā)債，既可以適當(dāng)緩解地方政府的資金緊張局面，又能夠比平臺貸款更加有效地控制風(fēng)險。因為商業(yè)銀行給融資平臺貸款，要么是銀行短存長貸，高存低貸；要么是平臺短借長投，高借低投，很容易發(fā)生期限錯配或成本錯位。所以，在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，大多是政府發(fā)債、低成本融資，然后再轉(zhuǎn)貸給企業(yè)使用；而不是像我們這樣，企業(yè)借貸、高成本融資，然后提供給政府使用。

4.財稅改革需要尋找新的突破口和有力抓手。如果允許地方政府自行發(fā)債，就有可能使之成為財稅體制與資本市場實現(xiàn)對接的一個重要接口。于是，哪個地方的財政做得越規(guī)范、越透明，這個地方政府在資本市場籌集到的資金就越多，融資成本就越低。從而通過利益導(dǎo)向，激勵和引導(dǎo)地方政府積極推進(jìn)財稅體制改革，進(jìn)而形成財稅體制與資本市場的良性互動。因此，允許地方政府自行發(fā)債，或許可以成為今后加快推進(jìn)財稅體制改革的重要突破口和強有力抓手。

地方政府自行發(fā)債條件已經(jīng)基本具備

允許地方政府自行發(fā)債，不僅有現(xiàn)實需求，而且也切實可行。

1.地方政府自行發(fā)債具有充分的理論依據(jù)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，首先，地方政府自行發(fā)債可以克服基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與享用方面存在的代際之間的“縱向不公”，以及人口遷移導(dǎo)致的“橫向不公”，因而符合公平原則。其次，由于地方政府往往比中央政府更具信息優(yōu)勢，因此地方政府發(fā)債融資用于公共投資，有助于提供更加符合當(dāng)?shù)孛癖娦枨蟮墓卜?wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，因而符合效率原則。

從財政學(xué)角度看，第一，對地方政府而言，債務(wù)資金比轉(zhuǎn)移支付資金更容易實現(xiàn)成本與收益的匹配，有助于減少浪費，提高資金的使用效率。第二，使用債務(wù)資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有助于維持稅收的穩(wěn)定性。再次，發(fā)行地方政府債券有助于開辟地方政府正規(guī)融資渠道，滿足地方政府中長期資金需求，增強地方政府財務(wù)管理能力。第三，發(fā)行地方政府債券有助于增強地方政府提供配套資金的能力，從而減輕中央政府的財政負(fù)擔(dān)。

從金融學(xué)角度看，第一，地方政府自行發(fā)債可以借助市場力量對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目進(jìn)行篩選和識別，因而有利于提高金融市場的資源配置效率。第二，通過地方政府自行發(fā)債，可以借助資本市場對地方政府行為進(jìn)行監(jiān)督和約束。第三，與銀行信貸相比，債券融資更有助于風(fēng)險的及時暴露和隨時釋放。第四，地方政府自行發(fā)債有助于推進(jìn)利率市場化，為貨幣政策的間接調(diào)控奠定市場基礎(chǔ)，從而改善貨幣政策的傳導(dǎo)機制。

2.地方政府自行發(fā)債擁有豐富的國際經(jīng)驗。從國際經(jīng)驗來看，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，也無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，地方政府自行發(fā)債都是一種較為普遍的做法，有著大量的實踐經(jīng)驗。

首先，作為聯(lián)邦制的美國，2009年底，州以及州以下地方政府債務(wù)余額為2.8萬億美元，占同期GDP的19.6%。而作為單一制的日本，2008財年底地方政府債務(wù)余額為197萬億日元，占同期GDP的25%。而這些地方政府債務(wù)，絕大部分都是以債券形式存在的。

其次，國際金融危機與主權(quán)債務(wù)危機以來，各國地方政府發(fā)債非但沒有減少，反而有快速增長趨勢，就連一向以銀行融資為主的德國，也出現(xiàn)了債券融資快速增加的最新動向。

3.允許地方政府自行發(fā)債具備一定的主客觀條件。首先，地方政府自行發(fā)債具有一定的客觀條件，無論是資金需求方，還是資金供給方，對于地方政府債券均存在著龐大的市場需求。

一方面，從資金需求方來看，目前中國城市化進(jìn)程方興未艾、保障房建設(shè)嗷嗷待哺，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)亟待注入新的動力，所有這些，都給地方政府帶來了巨大的資金需求壓力，允許地方政府自行發(fā)債可以說是滿足這一龐大需求唯一的陽光大道。

另一方面，從資金供給方來看，目前，無論是社會保障基金、商業(yè)保險公司，還是財政資金管理者或廣大的個人投資者，投資產(chǎn)品的選擇余地都十分有限，明顯缺乏能夠滿足不同風(fēng)險—收益偏好、不同期限組合的金融產(chǎn)品和資產(chǎn)配置工具。在整個中國債券市場中，2009年后經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)行的地方政府債券僅占2.28%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足投資者的品種多樣化需求。因此，全面推開地方政府自行發(fā)債具有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，擁有充足的資金供給，市場發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

總之，目前供求雙方都迫切需要越來越多的地方政府債券作為新的融資工具和投資產(chǎn)品。更加難能可貴的是，不僅地方政府官員有此認(rèn)識，就連許多中央政府的官員，即使是不同部門的官員，也都存在一定的共識，大都承認(rèn)“明債易控，暗債難防”，認(rèn)為只有“開前門”才有可能“堵后門”。可以說，允許地方政府自行發(fā)債，已經(jīng)“水到渠成”，目前只等“開閘放水”了。

如何監(jiān)管“負(fù)債沖動”

地方政府自行發(fā)債有其必要性和可行性，但同時也應(yīng)當(dāng)看到，地方政府的確存在著天然的“負(fù)債沖動”，金融市場上有時也會出現(xiàn)“政府信用幻覺”。

一旦地方政府主觀上的“負(fù)債沖動”遇上金融市場“政府信用幻覺”的客觀環(huán)境，就有可能導(dǎo)致地方政府的過度舉債。因此，對地方政府的發(fā)債行為及其潛在風(fēng)險必須進(jìn)行有效監(jiān)控，必須建立符合中國國情、適應(yīng)發(fā)展階段的地方政府債務(wù)監(jiān)管體系。

在中國的現(xiàn)實條件下，要想發(fā)好地方債，無論是中央政府還是地方政府，無論是投資者還是中介機構(gòu)，都需要做出極大的努力，要積極推動各個方面的改革。

1.中央政府方面。就中央政府而言，需要做好以下幾件事情：

第一，當(dāng)務(wù)之急是要抓緊修改《預(yù)算法》，以便為地方政府自行發(fā)債乃至自主發(fā)債開辟必要通道，預(yù)留法律空間，從而使地方政府自行和自主發(fā)債有法可依。

第二，設(shè)立（或指定）專門機構(gòu)，對地方政府發(fā)債進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管。在中國，如果全面推廣地方政府自行和自主發(fā)債，既需要在中央政府設(shè)立或指定專門的監(jiān)管機構(gòu)，以加強監(jiān)管；與此同時也應(yīng)設(shè)立由地方債發(fā)行參與者組成的協(xié)會組織，以強化自律。

第三，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，提供增信措施。為了防止出現(xiàn)越是富裕的地區(qū)越容易發(fā)債、越是貧困的地區(qū)越難以發(fā)債的“馬太效應(yīng)”，中央政府不應(yīng)采取向貧困地區(qū)傾斜分配地方債發(fā)債指標(biāo)這種“準(zhǔn)轉(zhuǎn)移支付”的辦法，而應(yīng)當(dāng)通過規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，增加透明度，公開各種計算公式，以便使投資者能夠據(jù)此推算出各地的償債能力，同時采取必要的增信措施。加快推進(jìn)政府會計制度改革，建立資本性預(yù)算并引入“權(quán)責(zé)發(fā)生制”，以便形成資產(chǎn)負(fù)債表式的全景圖和高效信息體系。

此外，中央政府還應(yīng)當(dāng)對每年的地方債發(fā)行進(jìn)行總量控制，統(tǒng)一制定地方債發(fā)行計劃，并與中央財政及國債規(guī)模進(jìn)行并表分析。建立地方債預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)，統(tǒng)一規(guī)定債務(wù)率、負(fù)債率及償債率等警戒指標(biāo)和債務(wù)上限。

2.地方政府方面。

就地方政府而言，需要做好以下幾件事情：一是要編制資產(chǎn)負(fù)債表，摸清各地政府的家底，并向社會尤其是投資者加以公開，以便使投資者和廣大民眾能夠準(zhǔn)確把握各地方政府的償債能力。二是要設(shè)立償債準(zhǔn)備金和償債基金，以便使地方政府在發(fā)債時就能夠做好償債準(zhǔn)備。三是要適時披露其發(fā)債所籌資金的使用用途和債務(wù)償還計劃，以便取信于投資者。四是要如實公布當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、稅收增長預(yù)測和財政支出預(yù)算方案及其他相關(guān)信息，增強地方財政的規(guī)范化和透明度。五是為了更好地對地方政府發(fā)債行為進(jìn)行監(jiān)督和約束，一方面，必須加強地方人大的作用，地方債發(fā)行必須經(jīng)過當(dāng)?shù)厝舜蟮膶彶榕鷾?zhǔn)；另一方面，地方財政局長一職應(yīng)由地方人大單獨選舉產(chǎn)生，而非地方行政首長自己任命，以形成制衡機制。

此外，地方財政部門還應(yīng)當(dāng)建立專門的債務(wù)管理機構(gòu)，統(tǒng)一管理本級政府各部門的所有政府性債務(wù)，并對下級政府的政府性債務(wù)進(jìn)行俯視監(jiān)督。

3.投資者與中介機構(gòu)方面。

發(fā)行地方債時，還要充分發(fā)揮投資者與中介機構(gòu)的積極作用。

首先，機構(gòu)投資者要加強自身的財務(wù)約束和投資行為自律（尤其是要加快推進(jìn)國有金融機構(gòu)改革），以防止出現(xiàn)不計成本、不顧風(fēng)險、隨意投資的現(xiàn)象發(fā)生。

其次，信用評級等中介機構(gòu)要積極開展信用評級和風(fēng)險評估工作，并建立相應(yīng)的“防火墻”，切斷不合理的利益機制。

此外，新聞媒體，尤其是地方性媒體，也要加強對地方政府發(fā)債行為和發(fā)債過程的輿論監(jiān)督，加強對投資者的風(fēng)險教育和風(fēng)險提示。

總而言之，地方政府自行發(fā)債會牽涉到方方面面，包括政治、經(jīng)濟(jì)、體制機制，但多數(shù)專家認(rèn)為，無論如何，“利益導(dǎo)向的改革”，總要比“危機導(dǎo)向的改革”更加主動，更加安全，也更容易達(dá)到預(yù)想目標(biāo)。

（作者分別為國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部副部長、研究員 ；中國人民銀行研究局助理研究員；全國社?；鹄硎聲刹浚?/p>