重估城市化空間布局戰(zhàn)略

當(dāng)前中國(guó)城市化面臨許多重大問(wèn)題需要盡快解決，其中一個(gè)急需解決的重大問(wèn)題是：城市化的空間問(wèn)題如何解決，即人口與土地之間的關(guān)系問(wèn)題。實(shí)際上就是要回答：在中國(guó)現(xiàn)有的資源條件下，中國(guó)有沒(méi)有可能在不危及農(nóng)業(yè)用地總量的前提下，處理好城鎮(zhèn)與農(nóng)村，建設(shè)性用地與農(nóng)業(yè)用地之間的關(guān)系，并使農(nóng)民如期平穩(wěn)地轉(zhuǎn)化為市民。

未來(lái)20年城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量

現(xiàn)據(jù)專(zhuān)家預(yù)測(cè)，到2030年中國(guó)的人口將達(dá)到15億左右的峰值，屆時(shí)中國(guó)的城市化率會(huì)超過(guò)70%，這也就是說(shuō)，未來(lái)中國(guó)將有4到5億農(nóng)村人口進(jìn)入城市就業(yè)和居住。4到5億是一個(gè)什么概念？中國(guó)改革開(kāi)放30多年，到現(xiàn)在全國(guó)就業(yè)的農(nóng)民工也就是2.5億，中國(guó)東部沿海所有大中城市人口的總和，也不超過(guò)1.5億。如果這一地區(qū)的人口再翻上一倍，在理論上也并不是不成立，但代價(jià)是這一帶最適宜農(nóng)業(yè)的耕地要退掉1.5億畝左右，城市建設(shè)要走香港的高密度模式，未來(lái)的城市管理將面臨高耗、高污、高危、高成本、不宜居的種種難題。另從水資源的供給來(lái)說(shuō)，中國(guó)沿海的大多數(shù)城市均不能自己解決水源短缺的問(wèn)題，隨著人口的不斷增加，長(zhǎng)距離遠(yuǎn)程調(diào)水恐怕無(wú)法避免，這不僅有一個(gè)成本問(wèn)題，而且安全問(wèn)題也十分棘手。現(xiàn)代化的城市建設(shè)已經(jīng)把環(huán)境和宜居問(wèn)題擺在了突出位置，特別是大氣環(huán)境的治理和垃圾、污水的處理，政府不得不支付高昂的費(fèi)用。怎么辦？這顯然是一道世界性難題。如此龐大的人口數(shù)量，向什么地方聚集？如何布局？如何就業(yè)？公共資源如何分配？自然資源如何配置？

據(jù)2011年的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)的城市化率已經(jīng)達(dá)到51%，即有6億多人口生活在城鎮(zhèn)，并且每年的增速均在1%以上。農(nóng)村向城市的流動(dòng)人口，總量在2.5億左右，其中60%以上均向大中城市聚集，流入沿海大城市又占40%以上。在用地結(jié)構(gòu)上，據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量規(guī)模在34萬(wàn)平方公里，其中城市建設(shè)用地在8萬(wàn)平方公里以上，加上獨(dú)立工礦用地和交通通訊設(shè)施用地，大約達(dá)到17萬(wàn)平方公里，另外的一半是農(nóng)村建設(shè)用地，其中的90%左右是農(nóng)村居住性村莊占地。按照中國(guó)以往城市化發(fā)展的規(guī)模和速率，到2030年，全國(guó)建設(shè)性用地規(guī)模，尚需要在目前34萬(wàn)平方公里的基礎(chǔ)上，再增加20萬(wàn)平方公里左右，折合成單位畝，就是3億畝左右。如此估算，中國(guó)城市化在人口達(dá)到極值的時(shí)點(diǎn)，其建設(shè)性用地的總量會(huì)接近50萬(wàn)平方公里。

有一點(diǎn)要說(shuō)明：農(nóng)村建設(shè)性用地，從一個(gè)較長(zhǎng)的歷史時(shí)期來(lái)看，會(huì)逐步縮小，目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙擴(kuò)張的局面不可能長(zhǎng)久地延續(xù)下去，也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴(kuò)張與農(nóng)村建設(shè)用地的縮小有一個(gè)對(duì)沖的關(guān)系。不過(guò)即使考慮到這一因素，今后城鄉(xiāng)建設(shè)性用地的總增量會(huì)在15萬(wàn)平方公里左右，合2億多畝。

城市建設(shè)用地缺口主要集中在中東部

現(xiàn)在的問(wèn)題是，中國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)性用地的主要部分均位于中國(guó)的東中部地區(qū)，如果中國(guó)的城市化繼續(xù)按照目前就地?cái)U(kuò)張的模式發(fā)展下去，在保證農(nóng)業(yè)用地總量安全的約束下，有沒(méi)有可能在中東部傳統(tǒng)的農(nóng)作地區(qū)開(kāi)發(fā)出如此大量的土地資源用于非農(nóng)建設(shè)？

中國(guó)的國(guó)土面積確實(shí)巨大，居全球第三位，但真正適于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地不多，只占國(guó)土面積的12%左右。地理學(xué)家在中國(guó)的地圖上劃了一條400毫米等雨線，即從黑龍江的黑河劃到云南的騰沖，在此線以東，即高于400毫米降水的地區(qū)，大約占國(guó)土面積的1/3，其土地適于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，此線以西，則不適于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在地貌上，此線以西大部分均屬草原生態(tài)環(huán)境，原因就是降水偏低。中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)作地區(qū)基本都處于400毫米等雨線以東，相應(yīng)的80%以上的人口也在這一區(qū)域分布，這是自然的也是必然的選擇。

中國(guó)進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展時(shí)期以后，產(chǎn)業(yè)布局也好，城市布局也好，均是在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)布局的基礎(chǔ)上，就地?cái)U(kuò)張發(fā)展。如果中國(guó)的國(guó)情不存在龐大的人口問(wèn)題，不存在耕地不足的問(wèn)題，工業(yè)和城市的布局大量占用農(nóng)地，也未嘗不可，但中國(guó)的國(guó)情不是這樣，這就給國(guó)家行政部門(mén)提出了這樣一個(gè)重大課題：在中國(guó)能否把農(nóng)業(yè)與工業(yè)的雙優(yōu)選擇地區(qū)在較大程度上分開(kāi)？能否在城市化的過(guò)程中，把流動(dòng)人口在較大程度上引向土地資源富集的西北地區(qū)？如果這一方案是可行的，無(wú)疑未來(lái)4億人口進(jìn)城的問(wèn)題，宜居城市建設(shè)的問(wèn)題，農(nóng)用耕地的保護(hù)問(wèn)題，都將從根本上得以解決。

我們先對(duì)國(guó)土資源分布狀況做一簡(jiǎn)要評(píng)估。中國(guó)現(xiàn)有耕地資源尚有18.3億畝，其中近90%的面積位于400毫米等雨線以東的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，國(guó)家已經(jīng)把18億畝作為農(nóng)用耕地的底線封死，也就是說(shuō)城鎮(zhèn)建設(shè)性用地的主要增量，均與農(nóng)用土地存在巨大矛盾。這一地區(qū)與農(nóng)用土地矛盾較小的空間也還有，即位于海岸的大量鹽堿地。這類(lèi)土地的總面積，從遼寧的營(yíng)口算起，直到黃淮沿海地區(qū)，估計(jì)最多尚可利用的土地不超過(guò)1萬(wàn)平方公里，即1500萬(wàn)畝左右，河北唐山的曹妃甸工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和天津的濱海工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)利用泥岸鹽堿荒地、劣地搞工業(yè)均是范例。第二可預(yù)期的利用空間，即村莊占用土地，可通過(guò)土地指標(biāo)上市的辦法，用來(lái)對(duì)沖一部分占用耕地的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。其數(shù)量，根據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)人口的絕大部分分布在東中部地區(qū)，其村莊占地的80%以上也分布在這一地區(qū)，估計(jì)實(shí)際可用于復(fù)墾成耕地的數(shù)量在3000萬(wàn)畝左右。山區(qū)村莊占地指標(biāo)即使上市，恐怕多數(shù)要用于退耕還林。第三項(xiàng)就是國(guó)家目前正在實(shí)施的土地整理項(xiàng)目，就是荒廢土地的復(fù)墾，可預(yù)期的總量在2000萬(wàn)畝左右。再有一項(xiàng)是中國(guó)東部沿海地區(qū)已經(jīng)布局的建設(shè)性土地，其中很大一部分由于歷史的原因，存在利用率嚴(yán)重偏低的情況。在這一地區(qū)布局了大量土地密集和勞動(dòng)密集的低端產(chǎn)業(yè)，在今后的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與轉(zhuǎn)型過(guò)程中，對(duì)其利用基本原則是“存量調(diào)整”。

總之，樂(lè)觀的估算，中國(guó)東部地區(qū)在今后的城市化進(jìn)程中，假設(shè)東部地區(qū)耕地能夠基本做到占補(bǔ)平衡，除去還林還草的部分，非農(nóng)建設(shè)用地在這方面可利用的農(nóng)地大約在4000萬(wàn)畝左右，土地增量供給只有靠沿海鹽堿荒地和一些廢棄工礦用地，數(shù)量在2000萬(wàn)畝左右。算大賬，中國(guó)東、中、部地區(qū)，今后20年可為城市化提供的土地資源總量，大約只能占全部土地資源需求量的1/3，另外的2/3，差不多有10多萬(wàn)平方公里怎么辦？

很顯然，祈望在中國(guó)的中東部地區(qū)自身解決城市化的全部用地和人口轉(zhuǎn)移問(wèn)題，難度較大。中國(guó)中東部地區(qū)屬于農(nóng)業(yè)優(yōu)選地區(qū)，因此城市建設(shè)性用地不得不從嚴(yán)供給，致使房地產(chǎn)價(jià)格水平與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段嚴(yán)重脫離，同時(shí)也造成農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)門(mén)檻過(guò)高，大大阻礙了中國(guó)的城市化進(jìn)程，造成城市化快速走向高成本的道路。而這一問(wèn)題的形成，在很大程度上恰恰出在我們對(duì)自己國(guó)土資源如何配置缺乏正確的認(rèn)識(shí)。

城市化的方向應(yīng)在西北地區(qū)

根據(jù)我們十多年對(duì)國(guó)土資源的考察，形成了這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)：說(shuō)農(nóng)業(yè)用地短缺是一個(gè)真事件，但如果說(shuō)建城市建工廠缺少土地，則完全是一個(gè)假事件。事實(shí)上非農(nóng)的建設(shè)性用地不僅不缺，而且十分富集，只不過(guò)在空間上，不在中國(guó)的東中部，而在中國(guó)廣闊的西北地區(qū)。

西北地區(qū)的總面積占到中國(guó)總國(guó)土面積的近一半。耕地只有2億畝左右，人口8000多萬(wàn)。如果找適宜發(fā)展城市和工業(yè)的土地，幾乎可以說(shuō)不存在供給問(wèn)題。就水資源來(lái)說(shuō)，這一地區(qū)的地表水資源量，大約在1200億立方米左右，如用于農(nóng)業(yè)，其資源量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。比如新疆地區(qū)，全區(qū)90%以上的已被利用的水資源被用于農(nóng)業(yè)，其產(chǎn)值不到全區(qū)生產(chǎn)總值的5%，就糧食生產(chǎn)來(lái)說(shuō)，平均每畝糧食灌溉需要至少600立方米甚至800立方米的水資源，平均每一方水資源產(chǎn)出糧食不到一公斤，合一塊多錢(qián)。如果有1億畝糧田需要灌溉，就是至少600億立方米的水資源。600億立方米是什么概念？比如北京市，人口2000萬(wàn)，城市的生活和工業(yè)生產(chǎn)用水，一年也就30億立方米，十個(gè)北京這樣的城市，300億立方米水基本夠用。說(shuō)是西北地區(qū)缺水，但水資源就是這么一種方式配置，這到底是缺水還是不缺水？這到底是揚(yáng)長(zhǎng)避短還是揚(yáng)短避長(zhǎng)？而另一方面，西北地區(qū)大量一望無(wú)際的平坦荒漠土地，卻被評(píng)估為沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值。

事實(shí)上，對(duì)于我們這樣一個(gè)人口大國(guó)，大尺度的空間本身就是一種重要的戰(zhàn)略性資源，特別是工業(yè)化、城市化過(guò)程中是可利用的優(yōu)質(zhì)資源。另有一種意見(jiàn)認(rèn)為，中國(guó)西北地區(qū)生態(tài)脆弱，不宜大規(guī)模搞工業(yè)項(xiàng)目，不宜大規(guī)模搞城市建設(shè)。這種看法的偏頗在于沒(méi)有搞清楚中國(guó)西北地區(qū)生態(tài)退化的核心原因是什么。西北地區(qū)生態(tài)退化的根本原因在于農(nóng)業(yè)的過(guò)墾和牧業(yè)的過(guò)牧。西北地區(qū)的空間尺度超過(guò)400萬(wàn)平方公里，非農(nóng)建設(shè)用地，即使足量供應(yīng)，人口規(guī)模達(dá)到3億，也不可能超過(guò)10萬(wàn)平方公里，這也只占西北地區(qū)四十分之一的空間，是點(diǎn)和線的問(wèn)題，而水資源有500億立方米即可保證供給?？臻g優(yōu)勢(shì)不僅可以持續(xù)保證土地資源價(jià)格的低廉，而且也是打造宜居城市的重要先決條件。美國(guó)的洛杉磯是建在荒漠化土地上的特大城市，其突出特點(diǎn)就是低容積率，這在中國(guó)的西北地區(qū)完全可以做到。另外西北地區(qū)搞非農(nóng)建設(shè)，還有其它一些特有的優(yōu)勢(shì)。比如對(duì)污水、垃圾、廢氣、高危項(xiàng)目的處理和防范，均比較容易控制。原因就在于西北地區(qū)降雨稀少，內(nèi)陸河為主，污水不易擴(kuò)散，廢氣的稀釋空間大，高危源易于封閉。

農(nóng)牧業(yè)則是一個(gè)需要持續(xù)動(dòng)土、動(dòng)草、大量用水的產(chǎn)業(yè)，這是超大尺度上的空間和面源問(wèn)題。農(nóng)牧業(yè)在西北地區(qū)適度的發(fā)展是福，過(guò)度的發(fā)展則是災(zāi)。很顯然西北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，土地、水資源的利用結(jié)構(gòu)和布局，應(yīng)當(dāng)從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，重新作出評(píng)估。

重估城市化空間布局戰(zhàn)略

當(dāng)前中國(guó)東北地區(qū)正面臨重大的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與轉(zhuǎn)移問(wèn)題，全國(guó)正在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大力推進(jìn)城市化的工作，這是一次歷史性的機(jī)遇。我們認(rèn)為在戰(zhàn)略層面需要明確幾個(gè)重大方向性思路。第一，中國(guó)城市化的空間布局應(yīng)當(dāng)是東22ccb7585b3b38cee1a95041278c32f794c3cd7ec087192e60a4639116d0b277西“兩頭沉”，而不是 “一頭沉”；第二，中國(guó)在城市化過(guò)程中，人口、土地之間的矛盾可以解決，條件是充分利用西北地區(qū)的土地資源；第三，中國(guó)的國(guó)土資源，具備解決工業(yè)化過(guò)程生產(chǎn)、生活、生態(tài)之間矛盾的條件；第四，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與轉(zhuǎn)移，需要從國(guó)家層面入手，出臺(tái)相關(guān)領(lǐng)域的大措施、大政策；第五，西北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，方向是大幅度退耕還林還草，把農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)和城市傾斜。

全面優(yōu)化中國(guó)的城市空間布局，可以考慮幾個(gè)切入點(diǎn)。

一、對(duì)國(guó)土資源實(shí)施按等級(jí)差額征收高額累進(jìn)稅的辦法，比如土地資源可以按優(yōu)、良、中、差、劣五等區(qū)分，分五級(jí)征收，以此為動(dòng)力推進(jìn)東部地區(qū)勞動(dòng)密集和土地密集的產(chǎn)業(yè)向西北地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)與城市向高端、宜居的方向發(fā)展，同時(shí)緩解東部地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的壓力。

二、在西北地區(qū)建立面向東部發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)專(zhuān)屬區(qū)。專(zhuān)屬區(qū)由東西部雙方磋商解決稅收、產(chǎn)值歸屬、地租等方面的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)專(zhuān)屬區(qū)既解決了東部地區(qū)缺地的問(wèn)題，同時(shí)又起到了真正支持西部地區(qū)發(fā)展的作用。西北地區(qū)如果能建設(shè)500個(gè)左右的經(jīng)濟(jì)專(zhuān)屬區(qū)，每個(gè)區(qū)的面積平均在100平方公里，總量在5萬(wàn)平方公里，這對(duì)中國(guó)今后的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，對(duì)從根本上緩解東部地區(qū)土地供給的壓力，和最終解決農(nóng)民進(jìn)城的問(wèn)題，會(huì)提供極其有利的條件，意義重大。從目前最具備建立經(jīng)濟(jì)專(zhuān)屬區(qū)的區(qū)位來(lái)看，當(dāng)在黃河中游的鄂爾多斯地區(qū)。該地區(qū)國(guó)土面積高達(dá)8萬(wàn)平方公里，三面臨黃河，北面隔河相望是呼和浩特市和包頭市，西面是銀川市，東距大同市、朔州市不遠(yuǎn)，距內(nèi)地華北平原不足500公里。鄂爾多斯目前是全國(guó)發(fā)展最快的地級(jí)市，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，急需大量勞動(dòng)密集和土地密集型產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入。這一地區(qū)實(shí)際正處于地理上中國(guó)承東起西的位置，交通方便，資源豐富，極適于發(fā)展成中國(guó)西北地區(qū)的特大城市群。

三、東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在經(jīng)濟(jì)收益層面國(guó)家可以考慮將這一地區(qū)定位為就業(yè)第一，稅收第二，即在國(guó)稅上給予較大的減免。也就是說(shuō)，只要流動(dòng)人口能在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，能在當(dāng)?shù)囟ň?，能把城市的消費(fèi)做大，就是地方政府和國(guó)家最大的收益。中國(guó)把勞動(dòng)密集和土地密集型產(chǎn)業(yè)向境外轉(zhuǎn)移的歷史時(shí)期尚遠(yuǎn)未到來(lái)，那是一個(gè)國(guó)家完成工業(yè)化和城市化以后的事情。但事實(shí)上由于我們認(rèn)識(shí)上滯后，這一趨向已經(jīng)出現(xiàn)，并正在擴(kuò)大，這將使中國(guó)今后的城市化進(jìn)程遇到很大的阻礙。

四、西北地區(qū)的城市建設(shè)和工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，在土地供給上，原則上只要不是農(nóng)用地，不危及生態(tài)，均盡量保證供給。特別是城市布局，可以考慮低容積率、低層、低成本、低地價(jià)、低房?jī)r(jià)、低維護(hù)費(fèi)用、低能耗、低風(fēng)險(xiǎn)的模式，在公共設(shè)施的用地上，可以放寬，比如交通、通訊、文化設(shè)施、公共廣場(chǎng)等。一句話，要用大空間來(lái)?yè)Q取民居的舒適感和幸福指數(shù)。

五、西北地區(qū)的用水結(jié)構(gòu)，逐步從8∶2，即農(nóng)業(yè)用水占80%，工業(yè)和城市用水占20%，調(diào)整到5∶5的結(jié)構(gòu)，以支持西北地區(qū)的工業(yè)化和城市化建設(shè)。相應(yīng)的總量2億畝的農(nóng)地，需要逐步退耕50%左右，即退耕8000萬(wàn)到1億畝農(nóng)地，只保留新疆的棉花，甘肅、內(nèi)蒙的馬鈴薯和種業(yè)，西北地區(qū)的瓜果特產(chǎn)和蔬菜，黃河“兩套”即銀川、包頭河套地區(qū)部分優(yōu)質(zhì)糧食作物，其它糧食作物，特別是大面積的玉米、小麥，應(yīng)當(dāng)逐步退耕還草還林。由此置換出的水資源大約在400億立方米左右，可以保證3億左右人口的城市和工業(yè)用水。其中黃河水資源的配置，在中國(guó)東線和中線通水以后，應(yīng)大幅度增加西北地區(qū)的分水量，建議目標(biāo)達(dá)到200億方左右。

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）