重思“城市病”

在城市研究者和政策制定者中，對于發展大城市的憂慮包括備受責難的“城市病”，主要體現在擁擠、污染和犯罪三個方面，并且也常常認為需要通過控制城市規模來避免“城市病”。這里要問的是，城市病是城市擴張的必然結果嗎？通過限制城市人口規模來減少城市病是好的政策嗎？

中國正處在快速的城市化進程中，城市規模不斷擴張，城市的確在一定程度上出現了擁擠、污染和犯罪等“城市病”，但是，不能簡單地認為城市病與城市規模是正相關關系，更不能將阻止城市規模的擴張作為治理“城市病”的政策。事實上，在最近的研究中，將城市病與城市人口規模相聯系的思想正在經受挑戰。

城市長大未必更擁堵

從美國城市發展歷史來看，在擁擠方面，雖然大城市總體上來說通勤時間更長，但是，在1980-2000年期間，大城市規模不斷擴張，而城市規模與通勤時間的關系并沒有明顯的變化。而且，大城市的人使用公共交通更多，這也是他們通勤時間更長的部分原因，如果只比較使用私家車的居民，那么，大城市與小城市之間通勤時間的差異就縮小了。更重要的趨勢是，在大城市擴張的過程中，出現了人口和就業崗位的同時郊區化，這樣，大城市那些住在市郊的居民也并不需要長時間地趕往市中心上班。于是，平均來看，大城市居民通勤時間并沒有明顯增加。如果只比較那些住得離市中心比較遠的居民的通勤時間，大城市和小城市之間的區別就幾乎消失了。

在處于快速城市化進程中的中國，正確的政策導向不是通過限制城市人口來減少交通擁堵，而應該充分利用城市人口增長所產生的規模經濟效應，發展快速便捷的公共交通（特別是地鐵），緩解來往市中心的交通擁擠問題。同時，要引導企業將并不特別依賴于城市集聚效應的一些生產和生活服務業分散至市郊，推進就業崗位與居住同時分散化，減少向市中心的交通需求。

人口集聚未必更污染

隨著城市長大，污染會更嚴重，這也是一個認識上的誤區。大城市依靠密集的地鐵網絡來解決出行的難題，再加上對使用汽車的限制，——比如香港提高牌照費、停車費、燃油稅和環境稅，再比如倫敦和新加坡對特定路段征收擁堵費，——其結果就是，城市汽車的密度可以得到有效的控制，從而有效地減少了私家車對于尾氣的排放。同時，汽車保有量的控制也使出行的車速不至于太慢，對于減少汽車尾氣的排放也有益。《經濟學家》雜志（Economist）的一篇文章中，也給出了基于世界銀行研究的一組數據，說明人口密度高的城市人均的交通出行碳排放較低。鄭思齊等在對中國74個城市居民交通出行碳排放所做的分析中發現，城市人口密度與出租車碳排放、公共汽車碳排放都呈現顯著的負相關關系，平均每平方千米增加1000人會減少全年平均每戶家庭出租車碳排放0.424噸，減少公共汽車碳排放0.837噸。另外，大城市的環境保護在很大程度上依賴于產業結構的變化，大城市的產業結構更以服務業為主，相比工業城市更有利于減少污染排放。歐美的很多城市經歷過環境污染再到改善的過程，其中的關鍵就是城市功能在日漸變化。

不僅是服務業的發展有利于單位GDP的減排，從總體上來說，制造業向大城市周圍集中也有利于總體上減少污染排放以及治理污染。國務院發布的《全國主體功能區規劃》也指出，“相對于小規模、分散式布局，經濟的集中布局和人口的集中居住將大大有利于污染治理水平的提高。”污染物的排放本身就是有規模經濟的，無論是興建工業園時的固體廢棄物，還是在生產過程中使用的能源、運輸設備和機器，甚至道路的照明，只要是在企業之間可以共享、分攤或提高利用率的，都能夠通過生產活動的空間集聚而降低單位GDP的污染。根據我們近期的研究，在中國，一個省內的城市之間工業產值規模或二產就業規模差距越大，表明該省的經濟和就業的集聚程度越高，相應的，該省每單位GDP的工業污染（COD）排放就越低。因此，集聚的發展模式也更有利于完成中國政府向國際社會承諾的減排目標，降低單位GDP的排放。相反，如果盲目地將企業搬遷到經濟欠發達地區，或者給予中小城市相對更多的建設用地使用指標，引導工業的分散發展，反而會加重總體上的環境代價。特別值得警惕的是，中國的欠發達地區大多地處大江大河的上游，將企業內遷后，水體污染物將仍會順流而下，危害下游地區的環境。

身份歧視更容易孳生犯罪

在犯罪方面，也不能簡單地將城市規模與犯罪聯系在一起。雖然總體上大城市犯罪率更高，但同時，在大城市防范和治理犯罪也有“規模經濟”。從美國的情況來看，1970和1980年代犯罪率有所上升，但自1990年代早期以來，城市的犯罪率有了大幅度的下降，大城市犯罪率的下降尤其明顯。拉丁美洲的經驗也可以參照。很多人認為，拉丁美洲的犯罪率高是因為這些國家有些特殊性。其實不然，最新的研究發現，影響拉美國家犯罪率的主要就是三個因素：不平等、出警狀況和監禁率，收入不平等增加犯罪，而增加警察和提高監禁率則降低犯罪率。換句話說，犯罪是一個公共管理的問題，如果運用合適的政策縮小不平等，加強打擊力度，犯罪就可以得到有效的治理。在一些拉美城市，正是因為實施了這樣的政策，犯罪得到了有效的控制。而在美國，由于城市內部出現了不同膚色的人群相互混居的趨勢，市中心一些原本不安全的地區的治安狀況也有所改善，對城市犯罪率的下降起到了重要的作用。

對于犯罪問題，尤其不能簡單地用控制外來人口進入的方式來減少犯罪。當城市控制人口的政策特別針對低收入人群的時候，反而會造成城市原有居民和城市新移民之間的身份差異，在我們的一系列研究中，我們發現，戶籍身份會不利于新移民進入一些高收入的行業，拉開城市原有居民和城市新移民之間的收入差距，并且會進一步降低外來新移民的幸福感和信任度。我們還發現，在有代表性的特大城市，外來人口在空間上聚居在一起的現象已經非常明顯。這些現象的出現對和諧社會建設非常不利。從犯罪的角度來說，外來移民不能在城市安居樂業，不能平等地分享經濟發展的成果，反而會增加犯罪。在美國，有研究發現，對于國外來的移民，在其獲得合法的居民身份后，其犯罪傾向顯著降低。類似的，在中國，不是城市化進程本身，而是城鄉分割的戶籍制度把人分成了城市居民和外來人口，是這種身份差異所孳生的社會不公在增加犯罪。

貧民窟是“非典型性城市病”

在拉美和東南亞等國出現的城市貧民窟現象被很多人作為反對城市擴張的另一個“城市病”。對此，需要做特別謹慎的分析。城市貧民窟現象并不是一個典型性的城市病，在東亞國家和地區，城市化的進程就非常成功地避免了貧民窟的出現。因此，在討論這一問題時，不應簡單地認為貧民窟現象是城市化的必然結果，而應該仔細地思考，如何在中國避免城市化帶來嚴重的貧民窟問題。

不能認為自由的移民是造成貧民窟現象的原因，相反，如果用歧視性的政策來加大農村居民的進城成本，反而會使問題更嚴重。一方面，即使存在歧視性政策，農村居民只要覺得城市生活比家鄉更好，他仍然會進城。而如果進城后不能有平等的就業機會、社會保障和公共服務，則一部分移民更容易變成城市貧民。因此，避免城市出現貧民窟問題的關鍵是要通過城市發展源源不斷地為進城農民創造就業機會，并且為其提供適度的公共服務和社會保障。

對于部分國家出現的貧民窟現象，要做有針對性的分析。城市經濟是否可以持續的增長，從而為農村移民創造就業是非常重要的問題，一些拉美國家經濟增長乏力，制約了低收入階層提高收入的機會。而在印度這樣經濟增長較快的國家，城市經濟高度偏向現代服務業和信息技術產業，為低技能者創造的就業機會有限。而另一方面，在印度這樣的國家又實施著非常嚴格的產權保護制度，這對貧民窟升級改造形成了明顯的制約。

從根本上說，任何國家的城市都有一定程度上的高收入者和低收入者在居住區上的分割現象，只是程度有所不同。低收入者聚居區的出現，是難以避免的現象，也不是判斷一個城市的發展是否成功的標準。因此，公共政策應著眼于促進低收入者的就業，并為其提供適度均等的公共服務，避免其因公共服務的不足而陷于絕對的貧困化。其中，教育的適度均等化對于低收入者分享經濟發展的機會特別重要，特別是要盡力減少因為不同收入階層的居住區分割而導致低收入群體無法獲得起碼的教育。如果低收入者能夠獲得足夠的就業機會，在居住上不出現大規模的連成片的低收入者聚居區，而且他們的子女通過借助于教育獲得提高收入和自筆者發展的機會，那么，城市在一定程度上的收入分化和居民區分割就不會固化，不會對城市發展構成實質性的危害。

技術與管理才是治病良藥

技術革新和管理改善能夠不斷地拓展城市的承載力，對比國際上的成功經驗，中國城市發展的空間還非常大。以城市交通為例，在技術層面，城市的軌道交通建設水平還非常低。一些特大城市甚至還可以借鑒巴黎的經驗興建若干個停車樞紐站，并且與其他公共交通連接便利的快速軌道交通線。在管理層面，中國城市軌道的合理利用，公共交通的線路和班次的合理規劃，都仍然大有可為。

世界城市發展史表明，技術與管理才是治療城市病的良藥。在充分發揮技術、管理對于城市病的治療作用之前，不能簡單地將“城市病”作為阻止城市擴張和妨礙農民工市民化的理由。相反，如果忽略城市規模對于提升勞動生產率和創造就業的積極作用，以為控制城市人口規模就能夠緩解城市病，只會在城市經濟增長與社會和諧方面走向雙輸的局面。

最后，筆者有一句話送給關心城市發展的人們：從治水到城市發展，“堵”從來都不是出路。

（作者為復旦大學教授、上海交通大學特聘教授）