新型城鎮化新在哪里？

目前，中國城鎮化正處于加速階段中上半場向下半場轉折的階段。根據國際經驗，當一個國家或地區的城鎮化水平達到30%-70%時即屬于城鎮化加速階段。 2011年中國城鎮化率是51.27%，正處于加速階段上半場向下半場轉折的階段。城鎮化上半場是量的擴張階段，是比較粗放的發展階段。到了城鎮化下半場，盡管今后一、二十年中國城鎮化仍將快速推進，但速度可能比過去要慢些，因為已過渡到質量提升階段。城鎮化質量提升階段最重要的任務是要解決進城農民如何變成現代新市民、共享現代城市文明的問題，同時還要提高城市的規劃和建設水平等。

近期城鎮化被賦予了新的歷史使命：擴大內需，培育新增長點。各地、房地產商和資本市場投資者聞風而動，都紛紛拉起城鎮化大旗。這不能不引起我們的警覺。新型城鎮化本是好事，若不注意引導，將可能在大投資、大拆大建、“造城運動”、房地產開發中誤入歧途，帶來難以估計的后果。

在城鎮化發展的關鍵時期，我們面臨城鎮化道路的選擇問題：是繼續沿著過去粗放的城鎮化道路前行，還是走出一條新的城鎮化道路？在這個選擇的歷史關口，如果我們選擇錯誤的話，今后將付出比較大的代價；如果選擇正確的話，一方面可以使城鎮化繼續向前健康推進，另一方面可以逐步糾正過去在城鎮化發展過程中出現的一系列問題。

正確理解新型城鎮化

中國應該走 “新型城鎮化”道路。首先，我們必須界定，城鎮化=城市化+小城鎮發展，即城鎮化包含了城市化，并不是有些人所理解的城鎮化只是發展小城鎮，推進“就地城鎮化”。新型城鎮化與過去的以大拆大建、大規模建設基礎設施、“造城運動”、房地產開發為特點的城鎮化有所不同，表現為如下一些新特點和新要求：

一是人本城鎮化。新型城鎮化的核心含義是人口城鎮化，即中央經濟工作會議強調的以推進農民市民化為抓手的城鎮化。新型城鎮化強調以人為本，以讓農民變成新市民、提高城鎮人口在總人口中的比重為特征，以使更多的農民共享現代城市文明為目的。人本城鎮化要求政府和企業等讓出一部分利來解決進城農民的收入、福利、教育和住房等問題，涉及到收入和財富的公平分配問題。

二是市場城鎮化。新型城鎮化是在社會主義市場經濟新制度下推進的城鎮化，與計劃經濟體制下政府主導的城鎮化不同。新型城鎮化強調尊重市場，尊重農民的產權、自由遷徙權、自由擇業權、自由交易權，強調在公平競爭下讓人口和生產要素在城鄉之間自由流動。政府只在城鎮規劃、公共服務、秩序維護等方面發揮作用，將城鎮建設、產業發展等主要交給市場。

三是文明城鎮化。新型城鎮化旨在塑造新的城市文明，不斷提高城鎮的質量和品質，使城市文明不僅覆蓋城鎮，而且輻射到廣大農村。新的城市文明要有新的生產方式和生活方式。僅僅趕農民上樓是不夠的，更重要的是提升新市民的文明素質。文明城鎮化還要求所有居民都有誠信、包容、公平等新文明素養。這是比高樓大廈、寬闊馬路等更重要的內容。

四是特色城鎮化。新型城鎮化新在每個城鎮具有特色定位、特色人文、特色產業、特色品牌，而不是“千城一面”。在這一點上西方國家的特色城鎮建設值得我們借鑒和學習。城鎮只有有特色，才有競爭力，只有有競爭力，才能可持續發展。

五是綠色低碳城鎮化。推進新型城鎮化必須適應全球綠色低碳發展的潮流，必須符合建設生態文明的要求，必須集約利用土地和各種資源。綠色低碳發展要貫穿到城鎮規劃設計、基礎設施建設、產業發展、能源供應、市場流通、居民消費等各個方面。

六是城鄉統籌城鎮化。新型城鎮化要求統籌推進城鄉建設，不僅要實現城市現代化，也要實現農村現代化。要求協調好人口城鎮化與農村現代化的關系，既要防止出現“城市病”，也要防止出現“農村病”。要求將人口城鎮化與新農村建設銜接起來，有重點地建設新農村，防止出現“空心村”等。

七是集群城鎮化。不僅產業要集群，而且城鎮也要集群。城鎮之間的集群，是城鎮分工協作的體現，可以提高城鎮的整體競爭力。城鎮集群化主要表現在城市群、城市圈、城市帶等的發展。不應提以任何規模城市（大城市、中等城市、小城鎮等）為主，而應提讓人口和要素自由流動，并自然形成城鎮集群體系。

八是智能城鎮化。新型城鎮化要求適應信息時代的要求，提高城鎮的質量和品質，建設智慧城市或智能城市，大力發展城鎮互聯網、物聯網。要求將城鎮化與信息化較好地結合起來，實現同步發展。要求建設好智能交通、智能建筑等，大大降低城鎮的通勤成本、交易成本等。

認清中國城鎮化推進過程中存在的主要問題

由于政府制度改革、考核制度改革、土地制度改革、戶籍制度改革、城鄉分割福利制度改革等相對滯后，現有城鎮化存在以下幾個問題：

政府主導城鎮化代替了市場主導城鎮化。政府在城鎮化中成了萬能政府，無所不做。政府職能涉及到城鎮規劃、城鎮建設、產業發展、園區建設、人口控制、科教文衛、環境保護、文化發展等各個方面。其實，有許多職能應交給市場，政府應主要為居民、企業創造良好的制度和政策環境，讓居民和企業自由選擇居住地、就業崗位和產業方向。在政府主導下，城鎮化往往成了政府實現自身政績的手段。

土地城鎮化代替了人口城鎮化。城鎮化的核心應是人口城鎮化或農民市民化，實現農民市民化意味著城鎮政府要拿出很大一筆財政收入來解決進城農民的福利保障待遇，屬于政府“支出”。而將農民的土地低價征用過來進行開發，地價成倍或成十倍上漲，然后再通過招拍掛轉給房地產開發商，可以獲得巨大的土地增值收益，以致成為碩果累累的“土地財政”，屬于政府“收入”。在現有的土地制度下，這一“收”一“支”無疑極大地推動了土地城鎮化替代人口城鎮化的進程。

現有城區現代化代替了城鄉統籌城鎮化。城鎮化從本質上說是城市文明不斷在城市生長、并不斷輻射農村的過程，城鎮化不僅是城鎮單方面實現現代化的過程，也是農村同步實現現代化的過程。但在中國長期實行城鄉分割體制、且高級別政府基本放在城鎮的情況下，城鎮化就演變成城鎮單方面的現代化，城市的樓越蓋越高，馬路越來越寬，設施越來越先進，而部分農村則逐步衰落，越來越失去生產生活的吸引力。

農民工城鄉兩棲的“半城鎮化”代替了農民市民化。與其他國家不同的是，中國在城鎮化過程中出現了獨特的“農民工”、“民工潮”、“城鄉兩棲”、“留守老人”、“留守兒童”、“半城鎮化”等現象。很多農民長期在城鎮工作生活，但沒有城市戶口，不能享受與城市一樣的居民待遇，不得不在城鄉之間來回流動，帶來了一系列社會問題。這種現象根源于以戶籍制度、城鄉不平等福利制度等為表現的城鄉分割制度，極大地阻礙了農民市民化的進程，降低了中國城鎮化的質量和品質。

城鎮等級化代替了城鎮公平化。與多數國家城市不分等級、公平競爭、自治不同的是，中國城鎮是分等級的，有直轄市、副省級市、地級市、副地級市、縣級市、建制鎮、鄉鎮等多個等級。級別高的城鎮可以通過非市場交易的方式，從級別低的城鎮抽取資金、資源、人才等。這樣導致中國絕大多數城市規模與城鎮行政等級成正比，而不是與公平競爭力成正比，生產要素不是按經濟區域分布，而是按行政區域和權力配置分布，扭曲了資源配置，降低了國家區域整體競爭力。

正確處理新型城鎮化與市場化、工業化和農業現代化的關系

新型城鎮化是一個自然歷史過程，不能獨立前行，需要處理好與市場化、工業化和農業現代化的關系。

首先，優先推進市場化。從歷史的經驗來看，一般是先有“市”后有“城”，而不是相反。在有了農業剩余后，人們拿出部分產品到市場交易，隨著市場交易的繁榮，有一部分人從農業中分離出來，專門從事商業等。他們選擇有利于交易的地方集中居住，就有了早期的“城”。中國改革開放以來的城鎮化之所以取得47c12d7fb6919b2ab7bf638e72d56639了比改革開放前大得多的成就，原因就在于改革開放后市場化得到了快速推進。但是中國目前的城鎮化仍然滯后于自身的工業化水平和城鎮化國際平均水平，原因也在于中國的市場化還沒有得到應有的推進，需要繼續通過土地制度、財政制度、戶籍制度和城鄉分割福利制度改革等，消除城鎮化的制度障礙。同時，大力發展各種產品和生產要素市場，消除城鄉生產要素流動的障礙。

其次，以工業化帶動城鎮化。農村人口進城的一個基本前提是要有就業崗位，就業崗位的形成需要有產業的發展。產業發展是工業化的題中之義。工業化不僅產生工業就業崗位，也通過促進城市服務業特別是生產性服務業的發展，產生服務業就業崗位。沒有工業化或產業發展的城鎮化必定形成“貧民窟”、“臥城”、“空城”等“城市病”，影響社會穩定。通過城鎮化培育新增長點一定要通過工業化這個橋梁。因此，要大力發展先進制造業、高新技術產業和服務業，優先發展勞動密集型產業，鼓勵農民進城創業。

第三，將農業現代化作為城鎮化的基礎。推進新型城鎮化，讓農民轉移到城鎮，必須通過農業提供“糧食貢獻”、“原材料貢獻”、“勞動力貢獻”、“土地貢獻”、“外匯貢獻”等才能實現。只有當農業有了糧食剩余，人口城鎮化才有可能。只有當農業提供大量工業原材料，工業和城市發展才有可能。只有當農業生產率提高到一定程度，產生出富余勞動力，城鎮產業才有源源不斷的后備軍。同樣，只有當農村土地生產率提高到一定程度后，才能騰出土地來發展城鎮非農產業。總之，新型城鎮化要想順利推進，只能建立在農業逐步現代化的基礎上。推進農業現代化，必須加快消除農業發展的制度障礙，優化農業產業結構，延長農業產業鏈，推進農業技術進步，提升農民人力資本等。

警惕新一輪城鎮化誤入歧途

新一輪城鎮化正在撲面而來，筆者非常擔心，在現有體制改革（特別是政府制度改革、土地制度改革、財稅制度改革等）沒有得到應有推進的情況下，新一輪城鎮化有可能誤入歧途，需要提前予以警示。

歧途一：將城鎮化作為增加GDP的抓手，結果可能GDP上去了，但民生下去了。城鎮化本是一個自然的歷史過程，是市場化、工業化和農業現代化的結果。盡管它也會反過來促進市場化、工業化和農業現代化，但是有限的。城鎮化可以擴大內需、培育新增長點，但要通過產業發展、增加就業和收入去實現。當各級政府將城鎮化作為一個擴大內需、增加GDP的抓手后，城鎮化將更多地體現政府和官員的意志，而不是農民、市民和企業的意志，結果很可能GDP上去了，但以就業、收入、福利為內容的民生沒有相應上去，甚至反而相對下來了。

歧途二：將城鎮化作為大搞“造城運動”的手段，結果可能新城涌現了，但農村衰落了。目前，中國各地的“園區熱”、“集聚區熱”、“新區熱”、“試驗區熱”、“國家規劃區熱”持續不減，原因主要有：有利于增加GDP和財政收入；有利于爭取優惠政策；有利于設置更多的機構，安置更多的干部等。在新一輪城鎮化刺激下，現有體制下的各級地方政府及園區管理機構很可能將這些區域包裝成推進新型城鎮化的平臺和項目，大舉借債，將區域內城鄉的主要資源集中到這些區域，大搞“造城運動”，結果大量新城拔地而起，但因周邊農村失血過多，反而相對衰落了。

歧途三：將城鎮化作為建設“形象工程”的手段，結果可能形象起來了，但民心下去了。中央經濟工作會議強調要提高城鎮化的質量，要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。這無疑是一個正確的方向。但城鎮化質量絕不限于集約、智能、綠色、低碳，更重要的城鎮化質量應是城鎮公平制度、城鎮文明水平、城鎮人口素質、城鎮福利保障水平、城鎮下水道建設水平等。但在現有政府體制和政績考核制度下，很有可能很多地方將提高城鎮化質量理解為將樓蓋得更高更豪華一些，將馬路修得更寬一些，將地鐵建得更超前一些，將城市廣場修得更大一些。結果必然是形象起來了，但民心下去了。

歧途四：將城鎮化作為發展房地產的手段，結果可能房價起來了，但內需下去了。若是真正推進以農民市民化為內容的新型城鎮化，則對房地產并非福音，因為要讓農民進得起城，必須降低房價，要讓進城農民有更多的進城經營資本，政府和開發商必須讓利，提高農民在土地增值收入分配中的比重。但近期房地產市場和資本市場的反應，顯然不是按此方向理解新型城鎮化，而是在相反方向上理解，都認為推進新型城鎮化意味著房地產大發展的機會來了，于是房價明顯反彈，股市上與城鎮化有關的行業和企業股價大幅上升。這意味著很多人已將新型城鎮化作為發展房地產的手段。隨著房價的繼續上升，城市現有居民和進城農民的購買力進一步下降，結果新型城鎮化不僅沒有起到擴大內需的作用，反而造成了內需的下降。

推進新型城鎮化關鍵是要推進改革和做好規劃

一方面，要通過一系列改革消除城鎮化的障礙。

另一方面，要明確新型城鎮化規劃的重點。

目前，國家有關部門正在制定全國城鎮化發展規劃，這是好事，也非常及時。但好事一定要做好，不能誤導城鎮化發展。最近，媒體上傳出城鎮化規劃涉及40萬億投資的信息，這是一個值得警惕的信號。新型城鎮化規劃不要將重心放在城鎮建設規劃上，而要將重心放在人口城鎮化規劃上，應重點規劃如下幾方面的內容：一是多少農民進城；二是進城農民多長時間享受到與市民平等待遇；三是各級政府每年拿出多少財政收入解決進城農民的福利保障待遇等；四是建設多少進城農民能買得起或租得起的住房；五是為進城農民提供多少新的穩定就業崗位；六是讓出多少土地增值收益作為進城農民的原始資本等。只有這樣的人本城鎮化規劃，才能將城鎮化引入到良性發展的軌道上來。

（作者為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員）