“毒地”：環境治理新挑戰

2012年12月31日7時40分，位于長治市潞城市境內的山西天脊煤化工集團股份有限公司發生一起因輸送軟管破裂導致的苯胺泄漏事故，造成下游河北省邯鄲市一度大面積停水。1月11日，天脊集團企業管理部部長劉國榮表示，目前，企業正在全力清除、回收遭受苯胺污染的水和冰塊，下一步，經過治污專家組的評估、論證后，天脊集團將及時制定清除土壤污染治理方案。而中國《環境保護法（試行）》本身，主要保護對象側重于“水環境保護”而對土壤污染雖然有所提及，但是，與“水污染”的危害性相比，其認識顯然還有相當的距離。

“不能說的秘密”

今天人們對環境問題的關注，已從水污染擴大到大氣污染、土壤污染等領域。其理由是，“隨著工業化、城市化進程不斷加快，中國土壤重金屬污染問題越來越突出，污染所導致的嚴重環境危害事件時有發生，并呈逐步上升趨勢。”中國環境科學學會秘書長任官平在2012年世界環境日時強調：土壤污染的治理與生態修復，已成環保領域的重要任務之一。

在中國，重金屬污染土壤導致的嚴重環境和健康危害事件，時見媒體報道。例如湖南等地的“鎘大米”，云南曲靖鉻渣污染河流和飲用水水源地等。資料顯示，截止到2012年6月5日，中國有2000萬公頃耕地受到重金屬污染，約占耕地總面積的1/5。其中，受礦區污染耕地200萬公頃，石油污染耕地約500萬公頃，固體廢棄物堆放污染約5萬公頃，“工業三廢”污染近1000萬公頃，污灌農田達330多萬公頃。這個2000萬公頃被污染耕地的土壤，成為農業生產的重要危害源。會導致這些耕地上出產物成為污染的農產品，對食用這些農業品的公眾的人身健康和安全，會帶來嚴重的威脅。因此，嚴重的土壤污染，會引發土壤污染災害。

所謂土壤污染災害，是因為土壤被重金屬污染、礦區污染、石油污染、固體廢棄物堆放污染、“工業三廢”污染和污灌農田、農藥使用、化肥使用等導致的農業生產用地、建設用地和未利用地的土壤結構被污染物填充，而導致的土壤結構被破壞并釋放污染物及其衍生物，危害土壤出產物、土地建筑物和使用者人身健康和安全等情形的災害。這種災害，在災害學上，屬于人為災害、人為自然災害等情形，人為的因素占據重要部分。按照中國《環境保護法》第6條的規定，對于土壤污染問題，應當是誰污染誰治理。但是，事實上這在許多土壤污染災害嚴重的地區，是不可能的。其理由是：治理能力的要求，比污染的能力要求要高多了，加上，相關法律責任的設計，在民事責任體系化方面的缺陷，導致治理成本與能力的不匹配，必然導致只污染不治理的現實情況嚴重存在，繼而形成嚴重的土壤污染災害。

“誰污染誰治理原則”失靈

中國《環境保護法（試行）》對于土壤污染的立法原則和防范措施，是非常明確的。即：（1）三同時原則與“誰污染誰治理”原則。中國《環境保護法（試行）》第6條規定，一切企業、事業單位的選址、設計、建設和生產，都必須充分注意防止對環境的污染和破壞。（2）防止土壤耕作污染。中國《環境保護法（試行）》第10條規定，因地制宜地合理使用土地，改良土壤，增加植被，防止土壤侵蝕、板結、鹽堿化、沙漠化和水土流失。（3）防止土壤農藥污染。中國《環境保護法（試行）》第21條規定，積極發展高效、低毒、低殘留農藥。推廣綜合防治和生物防治，合理利用污水灌溉，防止土壤和作物的污染。

但是，這些規定中，沒有提到土壤被重金屬污染、礦區污染、石油污染、固體廢棄物堆放污染、“工業三廢”污染和污灌農田等土壤污染形式。可見，中國《環境保護法（試行）》頒行時，正處于改革開放的初期，立法者對于土壤污染的嚴重性，以及“發展是硬道理”帶來的土壤污染的巨大壓力的估計是非常不足的。應當說，這也正是從中國1979年9月13日頒行《環境保護法（試行）》到2012年6月5日世界環境日時，33年間，各級人民政府的經濟發展沖動和巨大壓力，將土壤污染放到一邊，各種土壤污染的因素共同作用，必然導致土壤污染的數量和速度，與經濟發展的速度呈正相關關系。

尤其需要強調的是，與“水污染”的危害性相比，對土壤污染認識顯然還有相當的距離。正是這種認識上的偏差，才導致到現在中國耕地當中，有約占耕地總面積的1/5的土壤污染耕地存在，其數額和嚴重程度是觸目驚心的。

1989年12月26日，第七屆全國人大常委會第11次會議通過了修訂后的中國《環境保護法》，于同日公布施行。對于土壤污染的立法態度，依然是沒有更多改進型規定，當時，其具體的土壤污染防治措施，卻是比較明晰的，即在中國《環境保護法》第20條規定，各級人民政府應當加強對農業環境的保護，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕，以及其他生態失調現象的發生和發展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農藥及植物生長激素。但是，中國《環境保護法》并沒有明確的防止土壤被重金屬污染、礦區污染、石油污染、固體廢棄物堆放污染、“工業三廢”污染和污灌農田等污染的防治措施。也就是說，土壤污染的預防、治理和違法懲處問題，依然是《環境保護法》立法的弱項。所以，當土壤污染占到中國耕地的1/5時，問題的嚴重性便立即顯露出來了。那就是“誰污染誰治理”的環保原則，在很大程度上可以說，根本就沒有辦法有效遏制土壤污染的發生，以及土壤污染形成一種新型的災害—土壤污染災害。

土壤污染成為一種災害的原因，在于土壤污染的特殊性。即：污染介質改變土壤結構后的“不易清理性”；污染危害的長期性；污染治理的“技術性”；土壤污染與治理的分離性。這種土壤污染與治理的分離性，導致的可能性之一是：政府土壤污染治理的財力、技術能力和責任心不足時，往往會以“尋找污染者”的借口，而延遲治理或者懈怠治理責任。

可見，土壤污染有時比水污染更容易，而其治理卻比水污染治理要困難和復雜得多，因為土壤缺乏水體那樣因為水的流動而帶來的很強的自凈能力。因此，2012年5月31日在“重金屬污染土壤治理與生態修復論壇”上，中科院地理科學與資源研究所環境修復研究中心主任陳同斌研究員說，“毒地”已嚴重制約中國土地的開發利用，對土壤資源可持續利用產生了巨大壓力，還深刻地影響著人們的身體健康。所以，治理土壤污染已經刻不容緩。但是，鑒于土壤污染的特殊性，導致“誰污染誰治理原則”不好用，加上污染者的不好尋找，以及污染者治理能力的不足，必然導致誰污染誰治理為先要被政府治理為先所取代。

由誰承擔治理責任？

那么，治理污染這個任務誰來承擔呢？正如上文所說，中國《環境保護法》第16條規定的是，各級政府“應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”，可見地方各級政府是土壤污染治理責任的承擔者。按照中國《環境保護法（試行）》第6條確定的“誰污染誰治理”的原則，應當是土壤污染的污染者，但是，當這種污染者明確、確定或者確切無疑時，讓土壤污染者承擔污染責任，是正確的，理所當然的。即土壤污染者承擔治理土壤污染的成本，不但符合經濟規律，也符合環境保護規律，是沒有什么問題的。問題是，當土壤污染者不明，或者土壤污染者已經搬遷、破產或者注銷等，而無法承擔土壤污染治理責任，或者土壤污染者明確，但是已經沒有或者不具備土壤污染治理能力時，當地政府是否就能承擔土壤污染治理的責任呢？

作者認為，當地政府承擔土壤污染治理責任，可從三個方面理解：第一，政府統一治理規劃。第二，土壤污染修復的技術已經有了保障。第三，土壤污染治理的財力合法性保障。由此可以看出：土壤污染從其發生原因上說，是相關資源利用層面上的成本制約—為了低成本地利用土地，根本沒有考慮到土壤污染治理的成本，或者采取相應的防止土壤污染的措施，以相應的成本支付來控制和防范土壤污染。政府的行政事業支出，都有其項目和決議上的合法性前提，即通過人大通過的政府財政預算方案和決算方案通過的支持，那么，如果地方各級政府不將土壤污染治理的費用，納入當地政府的財政預算，其投入的合法性是沒有的。

從這個意義上看，土壤污染治理者的治理能力不足，不僅僅是污染者本身治理能力不足的問題，也包括地方各級政府作為替代的土壤污染治理者，也有治理能力不足的問題。盡管當地政府一般而言，不可能是土壤污染者，而只是土壤污染治理責任的替代承擔者，大筆投入土壤污染治理費用，讓其輕松愉快地替土壤污染者埋單，大把投入財政資金的可能性，也是比較小的。不能說人民政府為了人民的利益，不分青紅皂白，不問理由地拿政府財政資金，隨隨便便地投入到替土壤污染者埋單的“民生工程”。應當說，這種土壤污染治理的埋單理由、埋單主體和財政資金支持的合法性控制，也是土壤污染治理的一個極大的制約因素。土壤污染治理費用的處理，固然可以通過地方各級政府大筆一揮，非常大度地列入財政預算來解決。然而，對于地方財政收入有限，或者僅僅依賴賣地維持財政收入的各級地方政府而言，要想將土壤污染治理經費列入當地的財政預算并不困難，但是，地方政府財政收入很少，沒有相應的資金收入保障，也是難以實現地方政府對于污染土壤的治理目標的。

非常遺憾的是，中國《土地管理法》第七章當中，并沒有土壤污染法律責任的具體規定。倒是中國《水污染防治法》第51條明確規定，向農田灌溉渠道排放工業廢水和城鎮污水，應當保證其下游最近的灌溉取水點的水質符合農田灌溉水質標準。利用工業廢水和城鎮污水進行灌溉，應當防止污染土壤、地下水和農產品。應當說，這些預防性措施的立法，是值得肯定并加以借鑒的。

在作者看來，污染源控制責任的立法，應當從三個方面入手，即：

（1）確立區分土壤污染原因分別處罰，對惡意者給予懲罰性處罰的原則。也就是說，應當針對土壤污染的具體原因，將其區分為：生產型污染與生活型污染、過失型污染與惡意型污染、偶然性污染與長期性污染、單一原因污染與復合原因污染等等。

（2）民事責任體系化問題。只有這樣，體系化的民事責任才能構成土壤污染強有力的成本約束，從而在政府環境責任的普世觀念之外，形成成本約束和經濟利益約束，這樣一來，土壤污染及其治理才有可能形成良好的良性運行機制。

（3）確立污染者追及甚至于追及個人責任的原則。這主要是強調，在能夠追溯土壤污染的污染源或者污染介質和污染責任人時，應當采用類似于“揭開公司面紗原則”，對于因為污染土壤后停業、破產或者注銷的企業以及其他責任人，只要能夠追溯，都應當追溯，最終的責任承擔人是當地政府。不過，政府環境責任的過于抽象，也是導致出現“集體負責”與“無人負責”最后由納稅人埋單的悲劇。

毒地挑戰何時休

根據《焦點房地產網》報道，中國城市中，大量土壤污染的有毒土地即“毒地”被開發建設成住宅，讓開發商賺足了銀子，也讓當地政府得到了GDP。那么，“毒地”開發成住宅時，當地政府是否知情呢？回答是，當地政府不可能不知情。其結果，只能是因為中國《環境保護法》等法律不敷使用而導致毒地上的居民“慢慢自己消毒”了。

事實上，從2005年起，國家已經啟動了農村土地的“沃土工程”項目，開始推廣測土配方施肥技術，使廣大農村耕地的土壤狀況有了不少改善。據資料介紹，中國測土配方施肥以改良土壤，控制土壤污染活動實施7年來，中央財政累計投入資金57億元，測土配方施肥技術推廣面積達到12億畝以上，惠及了全國近2/3的農戶。這使作者看到了中國土壤污染治理的希望，至少在化肥、農藥污染和污水灌溉治理方面，已經邁開了堅實步伐。

然而，對已經變成建設用地的土地污染，我們是否依然容許其未經任何治理而建成住宅出售給公眾，然后創造GDP的輝煌？從這個意義上說，毒地被開發成住宅，不僅僅是失德之舉，還是違法之行！那么，中國《環境保護法》何時擔當起土壤污染災害防控的重任呢？

（ 作者為四川大學法學院教授）