土地制度改革的余地有多大？

社會各界在土地制度問題上長期存有爭論，如何認識農村土地的性質，農民需要什么樣的土地權利，土地產權要不要改？即將展開的新型城鎮化建設將使土地問題更加凸顯

主持人：《中國經濟報告》記者 吳思

嘉賓：

孔祥智

（中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師，黨委書記兼副院長）

葉裕民

（中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，城市規劃與管理系主任）

吳必虎

（北京大學城市管理學院城市與區域規劃系教授、博士生導師）

農地制度的利與弊

《中國經濟報告》：在當前土地制度下，在不改變耕地性質的情況下，農民只擁有土地流轉的自由。但這種制度導致了效率低下等一系列問題。如何評估現行農村土地制度的績效？

吳必虎：1949年以后，中國農村土地制度經歷了以下幾個過程：立國之初政府把土地分給農民，但不久之后開始推行集體化，直到1978年，土地從人民公社的大集體到生產隊的小集體都是集體所有制的形式。這樣的制度缺乏激勵。直到安徽闖關實行大膽的土地改革、包產到戶實驗，鄧小平認可后才逐步形成規范的制度，1982年憲法正式將土地列為國有。

現在的農村土地制度本身是有問題的，從經濟角度來講，會造成土地生產力下降、農產品質量沒有保障等問題；從政治角度來講，農民土地權益受到侵害時沒有法律保障，將造成社會危機。中國未來土地制度的改革勢在必行。

孔祥智：很多人認為目前中國的土地制度還有很多缺點，如集體所有制主體不清晰、產權不明晰、生產效率低、農民利益被侵害等。這些問題確實存在，也都跟現行土地制度有關。但是現行土地制度最大的優點就在于，農民沒有土地所有權因而不能買賣土地，所以作為集體經濟組織的成員，他們永遠不會失去土地的使用權。換句話說，這個制度是使農民不失去土地的制度。在這個優點的基礎上，其他問題是可以逐步改進的。

新中國成立初期，土地改革以前都是私有制，一部分人不均等地占有土地，土地改革將土地均等化，均等化以后還是私有制。從理論上來講私有制還會走到以前的循環，部分農民因為各種原因把土地賣掉，而重新淪為“無產者”。如果中國沒有集體化的過程，建國到現在一定會有相當一部分人失去土地，變成以前的貧雇農。可以看到，中國幾千年封建王朝更替都是因為土地問題，都無法避免土地被賣掉進而被兼并導致一部分人失去土地的結果。因此，中國經過集體化、公社化以后，農村改革沒有退回到私有制，這是一個重大的歷史進步，是非常正確的選擇，并且在當時的情況下退回到私有制也是不可能的。

吳必虎：大部分質疑土地私有的理論依據在于，土地私有后，農民因為各種各樣的原因把自己的土地賣掉而最終流離失所。從中國兩、三千年的歷史來看不存在這種假設。土地私有不會導致土地兼并，政治腐敗才導致土地兼并，而且土地兼并以后導致農民造反，進而產生一個新政府，新政府發現農民會造反，所以又把土地還給農民，這是歷史上的模式。

“長久不變”應具體化

《中國經濟報告》：在明晰農村土地產權方面，現行政策是土地承包經營權長久不變，但社會各界有許多爭論，除了土地私有化以外，還有以永久的使用權代替所有權、國家與農民按比例共同所有等多種觀點，應該如何理解農村土地產權問題？

葉裕民：農村的產權制度改革中，我不贊成私有化。在集體所有權下，承包權屬于農民，在正常承包下沒有問題，當有大企業主欺負農民的時候，所有者就應該與之談判。單個農民力量很弱小，因此完全的土地私有化在中國不一定合適。

可以延長土地的承包期，當土地使用權再轉讓時可以延長轉讓期限，新進入農業投資的人包括農村種田大戶以及進入農村的工商企業，承包期限較長的條件下可以做一個較長遠的投資規劃。但不是無限長的承包期變為私有制。延長使用權并不等于所有權，所有權幾乎是對這個權利的最終控制。

孔祥智：農村土地的產權是很清晰的，就在農村社區。社區成員就是土地的聯合所有者。現在的問題在于，十七屆三中全會提出“長久不變”，“長久不變”怎么辦，和“三十年不變”有什么關系？這就涉及到社區成員身份問題。如果社區成員身份確定就理應享受土地的使用權，而失去社區成員身份，不僅僅是失去土地，還有集體資產的分配權，因此很多人不愿意。當第二輪承包的三十年期限到期以后，是打亂重新分，還是延續不變？我們初步的想法是重新分配一次，“長久不變”的期限在法律或政策上應該明確，比如50年或70年。

吳必虎：這幾種情況在中國一些地區都有實踐。延長土地使用期，世界上很多國家都是這么做的，比如說澳大利亞，土地是英國女王而不是澳大利亞政府或國民的，這叫做“名義擁有”。延長土地使用期本身實際上是承認其對土地的處置權。只要延長使用權到100年或150年，就會成為土地民有的一種形式。我的建議是，對還在農村種地的農民可以分兩步走，第一步延長使用權到150年，第二步是等到政治成熟后再私有化。現在提的“長久不變”需要更明確，政府不大敢明確說這個問題是因為沒有想清楚，改得太急怕影響執政基礎。

如何還權于民

《中國經濟報告》：在現有土地集體所有和承包經營制度下，由于農民對土地的權利不夠完整，已獲得的承包經營權也難以得到有效保障，隨著城鎮化的發展，如何保障農民的土地收益權利？

葉裕民：土地在中國工業化和城鎮化發展過程中變得過分重要，這也是工業化、城鎮化和農業現代化長期粗放推進的一個重要原因。城市在擴張過程中建設用地不足，土地變得稀缺，以至于地方政府只關注土地，而忽略了其他更重要的生產要素，如人力資本的積累；同時各省以中心城市為主，導致經濟發展向大城市過度聚集。

現在很多農村土地制度改革涉及這塊內容，比農用地改革更加復雜，全國很多地方都在做。例如成都，看重的不僅是拆小村并大村，把農村土地整到城市里來，更加重要的是在這個過程中大規模提升了人居環境，同時配套戶籍制度、社會保障等制度改革，作為推進城鄉一體化的系統手段。如果配套設施和社會保障、公共服務缺失，把農民的房子拆掉，新房子根本沒有建起來，周轉的錢又很少，或者是沒有商量直接讓農民搬進很差的房子，使農民“被上樓”，將出現很大的問題。通過還權賦能，把土地使用權真正還給農民，并賦予他們在市場調節下保值增值的能力，提高農民自主發展的能力。愿意出租的人多了，租的人也多了，于是提高了農業規模經營的程度。新農村建設如果做得好的話，人居環境大幅度改善，城市得到建設用地，這就是中國統籌城鄉發展過程中的新型農村社區建設和城鄉建設用地一體化。十八大中提出推進城鄉要素市場一體化，其中很重要的就是城鄉建設用地市場一體化。

吳必虎：新農村建設包括四個方面：產業調整、農民生活水平提高、住房改善、民主政治權力。但我們發現新農村運動就是把農民的土地、宅基地拆村并鎮，土地流轉由原來的四個目標變成了一個目標，即騰出土地指標。從農村土地制度變革來講，土地流轉本來應該可以提升土地利用效率和產業結構，因為包產到戶以后，強壯的勞動力全部進入城市打工，留下的都是386199部隊，土地沒有被認真耕種甚至被拋荒，原因也是因為土地沒有私有化。

為什么強調土地民有，因為人具有領域感、占有欲和創造欲的本性使然。中國由于沒有私有制“防火墻”，導致民主不充分、政府權力過大，而其他監督措施缺乏有效性，因此對農民的權益缺乏保護。私有產權得到重視，對民有私權產生保護理念后，民主氛圍會濃一些，這有利于我們國家民主建設。中國民有和國有并舉是真正推動民主進步的重要條件。

土地流轉之路

《中國經濟報告》：農村土地的流轉，理論上部分農民可能失去土地，甚至導致“盲目的土地兼并”的現象出現，這一度成為限制集體土地流轉的原因。目前土地流轉過程中出現了哪些問題，土地流轉制度改革還有哪些需要改進的地方？

孔祥智：1983年底時，實行家庭承包經營的農村基本核算單位占所有基本核算單位的的95%以上，因此，1984年的中央一號文件規定了土地承包期延長到15年，同時規定“鼓勵土地逐步向種田能手集中”。1993年，中央11號文件明確規定：經發包方同意后，在堅持集體所有和用途不變的條件下可以在承包期內轉讓土地使用權。2002年頒布的《農村土地承包法》和2003年頒布的《農村土地承包法實施條例》都明確提出了土地流轉的具體方式、方法。2008年10月，黨的十七屆三中全會提出“建立健全的土地流轉市場”，至此，農村土地承包經營權流轉的政策體系基本形成。近年來，土地流轉速度大大加快，有政策和地方政府推動的原因，也有大約1.7億農民外出打工而迫切需要轉出土地從而獲得收益的原因。截止2012年6月底，全國通過各種方式流轉的土地占全部家庭承包經營面積的20%，到2012年底約為21%-22%左右。

土地流轉中最大的問題是一些工商企業，尤其是與農業沒有任何關系的企業到農村租用土地。第一應該建立一個比較嚴格的工商企業到農村租地的準入標準，最重要的標準就是“三個不得”：不得損害農民權益，不得改變土地用途，不得改變土地集體所有性質。第二看企業前三年是不是從事第一產業生產，如果只是加工、流通企業，沒有從事過第一產業生產，缺乏相應的農業生產基本經驗，不應該獲得流轉土地。像一些地區的土地流轉以整村推進的方式進行，好幾個村甚至一個鄉鎮的土地都流轉給了一家企業，這個問題很大。第三是進行適時觀察和監測，不能降低農業綜合生產力。第四是流轉土地中可以有一定的管理用地，這類建筑應該是簡易、可以恢復的，但很多郊區實際上就是建農家樂，這個方面也應該嚴格限制。

還有一個問題是土地細碎導致承包規模比較小。國土資源部有一個國土資源整治項目，每個村土地可以分成不同的等級，平整以后土地之間的質量差別變小，這種情況下可以鼓勵農民采取互換的方式解決承包過于細碎化問題。

吳必虎：最近幾年中國城鎮化發展比較快，在這個過程當中出現兩種情況，靠近城市的地方，土地被以非常低的成本收到城市政府，政府拍賣后賺了大量的錢，農民卻沒有從土地獲得收益，這實際上是對農民的一種剝奪。從法理上來講，因為土地不是農民的，所以農民沒有與政府談判的過程，也沒有法律幫助他們獲得相應利益。城市以外沒有被城鎮化觸及的土地正在通過土地流轉的辦法，在流轉過程當中，實際上是對農民的又一次“剝奪”。其原因在于中國采取垂直管理的土地政策，土地流轉的動力不是讓地區人民和社區得到發展，而是政府為了拿到土地指標進一步搞沒有競爭力的大規模建設，這在縣級市和地級市尤為突出，實際上是一種“病態”的動力。這幾年全國出現了大量縣級以上的開發區、新區，經過北大城管學院的研究，60%左右的城市新區、開發區是失敗的，地圈了很多，但工業開發區并沒有做起來，因為很多小縣城的工業是沒有競爭力的。

土地流轉的目的是把分散的土地集中起來，搞現代農業。但我們發現現實中土地流轉并不是這樣，土地流轉以后，愿意把土地租賃下來的上游產業化農業公司還未找到，政府就已經把土地收起來不允許農民繼續耕種。農民又一次被剝奪原因在于，土地不是自愿地被流轉，中央提出自愿原則，但地方政府在執行上基本不遵從自愿原則，而且多采取的是非法的、不正當的手段，最后都能拿到農民的協議。因為中國土地不是農民自己的，而是政府租賃給他的，那么政府收回來是合法的，法院也可以采取強制執行的措施。

葉裕民：如果我在城鎮里有就業機會，就可以把孩子帶來，政府就應該提供相應的公共服務。整個家庭的遷移，農村的一畝三分地可以不要了，于是就可以轉租出去。土地制度改革有一個過程，農村土地市場不一定能馬上建立起來，并且就中國國情來說，轉租是一個更合適的選擇。

未來方向

《中國經濟報告》：下一步土地制度是否需要做一些改變，解決現有土地問題的方向在哪里？

葉裕民：這個制度未來客觀地還是會發生一些變化。從農村發展的視角來看，目前農民使用著集體所有的農業用地存在以下問題：第一是由于城鄉分割的城鎮化，導致使用農業用地的人主要是386199部隊，土地效率低下；第二是由于農業土地的使用權市場發育不充分，農村土地作為生產資料而沒有發揮土地資本的作用，缺乏激活土地增值能力的制度。所以土地長期分散在大量小農手里而不能有效得以利用，這是中國農村土地一個非常大的問題。

未來的改革可能方向是，農村土地的使用權和承包權相分離，承包權屬于農民不變，但使用權可以市場化，租給不進入城市留在農村需要用地的人使用，而且鼓勵農村土地使用權市場的培育，通過市場的手段，大規模提升土地利用效率，提高農民的資產性收入和在城市中抵抗風險的能力，這是解決農村問題的一個重要路徑。需要更大范圍地培育農村用地市場或農村產權市場，從地方開始逐步擴大。同時需要建立一些規則避免在很短的時間內土地被投機者占有。農用地并不是在短期內可以大規模升值的，加上國家嚴格的農地管制，農業用地的投機空間遠遠沒有城市房地產大。工業化和城市化是歷史的主旋律，保護好農民的積極性，讓每一個交易的主體公平參與和收益，而不是過多的關注風險而不敢大膽推進。

農村除了農用地以外，農村建設用地這部分的改革也非常急切。在農村土地增減掛鉤或新型農村社區建設中，如果賣地的錢無法覆蓋復墾、建樓、搬遷等費用，將會導致資金鏈斷裂，最終虧損的還是老百姓。所以一定要在農村土地市場比較活躍的地方，工業化發展比較好，土地價格能和上述幾項成本持平，這個過程才可以推下去。農村建設用地制度改革要把握重要的幾條：首先是政府要以人為本，按照城市社區建設標準建設農村新型社區；其次是城鎮土地市場充分活躍，富余的土地指標在城市土地市場上獲得的回報可以彌補上述一系列的成本，使這個過程能夠持續循環下去，如果達不到，這個過程就不要啟動，不是所有地方都要推這個事情；最核心是要尊重老百姓意愿，每一個老百姓都同意才能做，在每個人都愿意的前提下才不容易出亂子。建立城鄉一體化的農村建設用地使用權市場將是未來一個非常大的改革，如果能夠很好的推進，既能保障18億畝耕地，又能保障城市工業用地和發展用地擴展的需求，還可以短期內大幅度改善農村人居環境和推進農村規模經營，多方受益。

孔祥智：當然很多人都在抨擊土地集體所有的問題，但是只要不使農民最終失去土地，這個制度就是符合中國國情的制度，其他制度從長遠來看都是不利于中國農村穩定的。即便到2030年左右實現現代化，中國城鎮化率大概在70%左右，以15億人口計算，還有5億人在農村，這是一個龐大的數字，這部分人失去土地將會引起社會動蕩。

總體來說，農村土地制度沒有需要大改的東西，從土地制度改革本身不能推導出釋放改革紅利這個結論。改革開放30年城鎮化過程，尤其是上世紀90年代中期以來，實際是將土地低價、粗放地用于城鎮化，這個方式是有問題的。強化土地的承包者使用權和集體所有權，對于遏制粗放型城鎮化、走一條精致型的城鎮化道路是有好處的。目前的城鎮化大量使用土地，一些開發區土地浪費問題突出，按照目前的指標，用于城鎮化的土地已很少，但各地都采取了一些辦法，如土地置換、地票等方式進行交易，把農村土地更多用于城鎮建設，這等于農村土地非農化的前后門都打開了，18億畝耕地紅線這個底線目標根本無法實現。這些做法都應該叫停。

吳必虎：中國的土地制度實際上就是研究“產”如何“共”的問題，這個問題解決好了，國家可以長遠穩定發展，解決不好社會沖突將非常大。共產的含義是，多數人相對平均地得到土地或者土地產生的財產。土地私有不過是整個社會發展當中各種財產形式的私權的保護，私權和公權達到平衡的表現。

我們國家應該有國有和民有兩種土地制度，這是符合目前中國政治體制下的一種綜合考慮。對還在農村種地的農民可以延長使用權到150年，從法理上來講還能保持社會主義制度，通過法律文書，逐步走向法律上的民有，這是比較穩妥的改良主義辦法。這樣一來，農民有其田，農民會很認真地經營土地。對城市居民的房產賦予150年的使用權，建筑房子的時候就會非常認真。但是不是所有東西都民有，機場、鐵路、礦山、海洋、石油等應該國有。整體而言，國有與民有并行，民有第一步以長期使用權逐步走向長期擁有權，私有產權的實施需要政治和法律上成熟。

土地制度改革牽一發動全身，同時需要相應制度的配套，很多社會管理制度要變化，如媒體監督、司法獨立等。土地問題只是社會矛盾的一個焦點，歸根結底就是公權力不能太大，私權力得到尊重。從中國傳統哲學來理解，公權力和私權力是陰陽融合互生的關系，并不是對立關系，所以公和私要平衡，這也是中國未來的希望，也是符合中國哲學的。