義務教育均衡發展背景下的農村義務教育教師補償機制分析

我國經濟社會快速發展，生產力水平不斷提升，這為落實“教育優先發展”政策、普及義務教育奠定了堅實的經濟基礎。目前，我國已全面普及九年義務教育，確保了每個人接受義務教育的基本權利。與此同時，由于經濟、歷史、區域差異等系列原因，義務教育不均衡發展成為社會關注焦點，它引起了人們關于教育公平和社會公平的廣泛熱議。為此，2005年，國家出臺了《教育部關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》（以下簡稱《均衡發展意見》）等一系列政策文件，2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）中明確提出，要將義務教育均衡發展作為教育發展戰略性任務，到2020年基本實現縣域內義務教育基本均衡。

目前，教師資源配置不均衡是義務教育均衡發展的主要制約因素，尤其是城鄉教師資源配置差距大，嚴重影響了城鄉義務教育均衡發展。如何有效建設農村義務教育教師隊伍，提升農村義務教育教師質量，是推進義務教育均衡發展的一個重要課題。本文試圖從補償原則視角，分析我國農村義務教育教師補償機制建設，提出農村義務教育教師隊伍建設的政策建議。

一、補償原則的含義

補償原則源于羅爾斯的正義理論，是實現社會正義的基本原則之一。在正義理論中，羅爾斯提出，正義是社會制度的首要價值。某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越[1]。

那么什么是正義呢？羅爾斯的正義觀提出：所有的社會基本益品——自由與機會、收入與財富、自尊的基礎——都必須平等地分配，除非對某一種或所有社會基本益品的不平等分配將有利于最少受惠者。羅爾斯強調平等的機會，如在獲取職務或地位時，無論種族、性別或社會背景都能參與公平競爭。他還強調較高地位的人不能僅僅因為其地位就有資格享有較大份額的社會資源。如果要付給這些人高于平均水準的報酬，必須滿足這種做法有利于社會的全體成員的條件。同時，羅爾斯提出，要想獲得機會平等，必須考慮社會境況的差異和自然天賦的差異。自然的不平等和社會的不平等都應該被補償，生來就處于弱勢階級或種族的人們不僅不應該被剝奪對社會利益的享有，而且有權要求補償自己的弱勢[2]。由此形成了羅爾斯正義理論中基于差異的補償原則。

二、實施農村義務教育教師補償機制的意義

我國農村人口占多數，農村義務教育規模大，農村義務教育質量直接關系我國義務教育發展水平和整體國民素質的提升。由于農村和城市經濟發展差距大，城鄉教育存在嚴重不均衡。加大對農村義務教育投入傾斜，建立農村義務教育教師補償機制，對促進社會公平、推進區域義務教育均衡發展、提升農村義務教育質量具有重要意義。

1.實現社會正義的基本條件

農村地區學校條件落后，教育資源貧乏，相比城市教師，農村教師教育條件差，參與各類學習和優質教育資源培訓的機會少，工資福利待遇低，職務晉升難。從羅爾斯的正義理論來看，農村教師和城市教師同樣擔負著教書育人的重任，甚至農村教師肩負責任更重，因為農村義務教育發展承擔著提升農村地區人口素質、改變農村地區經濟面貌、加快新農村建設等重要國家戰略性任務。農村教師應有權與城市教師享受平等的教育資源，國家應該對處于弱勢地位的農村教師予以相應補償，否則，不符合社會正義要求。從國家實施義務教育均衡發展政策來看，義務教育均衡發展正在踐行正義理論的要求，旨在推進教育公平，實現社會公平正義。

2.實現城鄉義務教育教師資源均衡配置的必要條件

我國現行“以縣為主”的義務教育管理體制和地區經濟發展水平決定了本地義務教育發展投入能力。農村地區相比城市地區在財政投入、辦學條件和師資配置等方面具有明顯劣勢，加之農村地區生活水平相對低，很難吸引或留住優秀教師。因此，必須建立農村義務教育教師補償機制，從師資培養、培訓、編制、待遇等多方面對農村教師傾斜和補償，鼓勵更多的優秀教師到農村從事教育事業，穩定農村教師隊伍，提升農村教師隊伍水平。

3.推進農村義務教育教師隊伍建設的重要途徑

通過建立農村義務教育教師補償機制，首先從師資來源補償，提升農村教師學歷水平，改善農村教師隊伍結構，優化農村教師資源配置；其次從師資培訓補償，提高培訓經費，增加農村教師學習和開闊視野的機會；再次從師資待遇補償，提升工資水平，增加晉升機會。由此，全面推進農村義務教育教師隊伍建設。

三、農村義務教育教師補償機制的現狀

1.主要的補償機制

為推進義務教育均衡發展，我國對農村義務教育教師隊伍建設采取了一系列補償機制，主要分為以下幾類：

（1）優化農村師資培養

一是農村學校教育碩士師資培養計劃。自2004年起，國家實施“農村學校教育碩士師資培養計劃”，主要通過實行推薦免試攻讀教育碩士研究生等優惠政策，鼓勵吸引優秀的大學應屆本科畢業生到國家和省級貧困縣的農村學校任教。二是農村教師“特崗”計劃。自2006年起，國家多部門聯合啟動實施“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”，通過中央財政予以特殊支持，在西部“兩基”攻堅縣農村學校設立教師崗位，公開招聘高校畢業生到農村學校任教。三是免費師范生政策。2007年5月，國務院辦公廳轉發了教育部等部門關于《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）》的通知，由北京師范大學、華東師范大學等六所教育部直屬師范大學實行師范生免費教育，為農村學校培養教師[3]。

（2）增加農村師資培訓

教育部不斷加大對農村義務教育教師的培訓力度，近年來組織了一系列農村教師培訓。如2006年“萬名農村中小學教師國家級遠程培訓計劃”，2007年“西部農村中小學教師國家級遠程培訓計劃”，2008年“中西部農村義務教育學校教師遠程培訓計劃”。2010年《教育部財政部關于實施中小學教師國家級培訓計劃的通知》重點開展了“中西部農村骨干教師培訓項目”，包括農村中小學教師置換脫產研修、短期集中培訓和遠程培訓，對中西部農村義務教育教師進行有針對性的培訓。

同時，國家大力鼓勵城鎮教師到農村學校支援交流。2006年《教育部關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》提出“城鎮中小學教師晉升高級教師職務以及參評優秀教師和特級教師應有到農村學校任教一年以上的經歷”。2010年《教育規劃綱要》也要求“建立健全義務教育學校教師和校長流動機制。城鎮中小學教師在評聘高級職務（職稱）時，原則上要有一年以上在農村學校或薄弱學校任教經歷”[4]。

（3）提高農村師資待遇

一是教師編制和崗位向農村學校傾斜。2005年《均衡發展意見》提出，“核定教師編制時要向農村學校傾斜，新增教師要優先滿足農村學校、城鎮薄弱學校的需求”“逐步提高農村中小學教師在高級專業職務聘任和表彰獎勵中的比例”[5]。二是建立績效工資制度保障，提升農村教師工資。2008年《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》（以下簡稱《績效工資指導意見》）要求，“依法保障和改善義務教育教師特別是中西部地區農村義務教育教師的工資待遇，提高教師地位，吸引和鼓勵各類優秀人才長期從教、終身從教”。2010年《教育規劃綱要》提出“落實教師績效工資。對長期在農村基層和艱苦邊遠地區工作的教師，在工資、職務（職稱）等方面實行傾斜政策，完善津貼補貼標準”。

2.取得的績效與存在的問題

農村義務教育教師補償政策的實施為農村教師隊伍建設起到了積極作用，主要表現為：（1）增加了農村義務教育教師數量。通過高等院校定向培養、教師交流制度、畢業生支教和志愿者服務等多種形式，幫助農村義務教育學校培養、增補教師隊伍，有效擴大了農村教師規模。（2）提升了農村義務教育教師水平。通過提升中小學教師培養層次，開展各類國家級農村教師培訓，逐步優化了農村教師學歷結構，拓展了農村教師視野，更新了教育觀念，改善了教育方法與手段，從整體提升了農村教師隊伍質量。（3）改善了農村義務教育教師福利待遇。通過績效工資制度和崗位編制傾斜政策，提高了農村教師的工資水平，增加了農村教師晉升職稱的機會，在一定程度上穩定了農村教師隊伍。（4）促進了正義公平。通過補償政策，逐步讓農村教師享受到與城市教師相對平等的教育資源，改善農村教師的教育條件和生活狀況，推進了社會公平，進一步激勵了農村教師為農村教育事業的奉獻精神。

同時，我們也看到，農村義務教育教師補償機制還存在一定的問題，主要體現為：（1）師資培養補償政策可以解決部分教師供給，但缺乏長效機制。“特崗計劃”“免費師范生”等項目培養的農村教師數量有限，遠遠不能滿足農村義務教育教師需求。同時，項目對教師有服務年限規定，年限以外或在年限以內是否能實現教師持續服務農村教育，沒有長效機制予以保障。（2）師資培訓補償政策覆蓋面不夠。從目前的培訓來看，省級、國家級等優質培訓還沒有覆蓋到農村義務教育學校全體教師，而只是集中于比例很小的一部分骨干教師。即使是遠程培訓，由于偏遠農村地區辦學條件限制，許多教師也無法享受到這些優質資源。（3）師資待遇補償仍然不足。《績效工資指導意見》中規定，“義務教育教師規范后的津貼補貼平均水平，由縣級以上人民政府人事、財政部門按照教師平均工資水平不低于當地公務員平均工資水平的原則確定”。但是各地公務員工資水平差距大，如果以此為參照，將很難縮小城鄉教師工資差距。同時，從經費保障來看，《績效工資指導意見》中提出“義務教育學校實施績效工資所需經費，納入財政預算，按照管理以縣為主、經費省級統籌、中央適當支持的原則。縣級財政要優先保障義務教育學校實施績效工資所需經費，省級財政要強化責任，加強經費統籌力度，中央財政要進一步加大轉移支付力度，對中西部及東部部分財力薄弱地區農村義務教育學校實施績效工資給予適當支持”。盡管體現了農村教師工資補償機制，但在當前區域經濟差距很大的情況下，中央“給予適當支持”這個力度是不夠的。

四、完善農村義務教育教師補償機制的建議

鑒于農村義務教育教師補償機制存在的問題，筆者提出以下幾點建議。

1.創新農村義務教育教師結構模式

當前，農村教師尤其是骨干教師逆向流動嚴重，如何穩定農村教師，建設一支愛崗、敬業、守業的農村義務教育教師隊伍，是實現城鄉義務教育均衡發展的關鍵。為此，應繼續深入開展農村義務教育教師培養補償政策，持續推進“特崗計劃”“免費師范生”等項目，并不斷擴大項目實施院校范圍，增加招生規模。在此基礎上，國家應鼓勵地方院校招收更多有志于當地農村教育事業的本土學生開展師范教育，國家對相應院校給予經費和政策補償。結合當前開展的系列補償政策，逐步形成“本地培養為主體、交流支教為輔助、中央支持促發展”的農村義務教育教師結構模式，建立農村義務教育教師隊伍建設長效機制，從而緩解農村教師逆向流動問題，保持教師主體穩定。通過交流、支教和國家培養等多項補償政策，優化農村教師隊伍結構，帶動農村教師隊伍整體發展。

2.擴大農村教師優質資源培訓覆蓋面

學校教育質量取決于教師的質量，而教師質量除任職前教育程度和任職期間自主學習外，在很大程度上需要不斷接受在職專業培訓。教師培訓是提升教師教育水平、促進教師專業發展的重要途徑。無論是支教還是交流，都是“輸血”機制，農村學校發展還須形成內生的“造血”機制，農村教師自身的成長與發展是關鍵。國家應進一步加大農村教師培訓補償力度，將國家級、省級的優質教育培訓從骨干教師逐步擴展到普通教師，從主學科擴展到各門學科，從省級集中培訓擴展到專家下縣、下校現場培訓，讓農村的每一位老師能定期參與高水平的優質教師培訓。

3.加大農村教師績效工資補償力度

當前實施的教師績效工資制度具有普遍性意義，它惠及每一個城鄉教師，盡管對農村義務教育教師有一定支持，但“縣級管理為主、省級統籌”的經費保障體制不能從根本上縮小城鄉教師工資差距，甚至隨著地區經濟差距的變化還會加大城鄉教師工資差距。國家應對農村教師工資補償作出明確規定，設專項予以保障，將農村教師績效工資補償與農村義務教育經費補償制度相結合，建立確保逐步縮小城鄉教師工資差距的長效機制。

參考文獻：

[1]約翰·羅爾斯著.何懷宏等譯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，1988.

[2]威爾·金里卡著.劉莘譯.當代政治哲學（上）[M].上海：上海三聯書店，2004.

[3]邵澤斌.新世紀國家對農村教師隊伍建設的特別性支持政策：成效、問題與建議[J].南京師大學報（社會科學版），2010（5）.

[4]國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）[S].北京：人民出版社， 2010.

[5]教育部.教育部關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見[EB/OL]. http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3321/201001/xxgk_81809.html，2005-5-25.

（作者單位：北京師范大學教育學部）

（責任編輯：馬贊）