生態環境惡化倒逼資源型城市轉型

權威專家解讀 《全國資源型城市可持續發展規劃 （2013-2020）》

12月3日，國務院公布《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020）》（下稱《規劃》），共有262個資源型城市被列入其中，它們分布在全國除了京、津、滬三市以外的所有省、自治區、直轄市。

這是我國首次制定關于資源型城市的國家級規劃，也是新一屆政府以國務院文件發布的第一個專項規劃。國家發改委副主任杜鷹介紹說，2010年，國務院振興東北地區等老工業基地領導小組明確要求國家發改委、國土部、財政部等部委編制《規劃》；李克強總理也對編制《規劃》提出了明確要求。《規劃》編制歷時兩年多，不僅首次在全國確定了262個資源型城市，而且將它們按照資源保障能力和可持續發展能力，分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四類。

中國社會科學院工業經濟研究所研究員、西部發展研究中心副主任陳耀在接受《中國經濟周刊》采訪時分析認為，《規劃》的出臺主要有兩大背景：國家對資源保障的需求、生態環境惡化的倒逼。

“過去，我們更多關注資源枯竭城市。《規劃》中新的分類，對資源型城市進行了全周期的規劃，在其產業成長的各個時期，有針對性地、分類型地指導發展方向和重點。”陳耀表示，“所有資源型城市都應當未雨綢繆，及早地培育接續替代產業，而不是等到資源衰退以后再來搶救。”

所有資源型城市“齊步走”

國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成還記得，2001年，時任國務院副總理李嵐清到遼寧視察后，提出遼寧要搞好資源枯竭型城市經濟轉型的課題，并在阜新進行嘗試。當年底，阜新被確定為全國第一個資源枯竭型城市經濟轉型試點市。“當時，資源枯竭城市全面走向蕭條，我們認為值得研究，于是設計了一個課題《我國資源型城市經濟結構轉型研究》，2002年，發改委將此作為重點課題立項。”

肖金成告訴《中國經濟周刊》，在他們的研究中，按照采掘業產值占工業總產值的比重及規模、采掘業從業人員占全部從業人員比重及規模等4項標準，提出全國資源型城市有118個。

對于這次《規劃》中的“262名單”，肖金成并不感到意外。“這次《規劃》中包括市轄區，而我們原來的研究中不包括。”

更重要的是，2007年，《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》出臺之后，國家分三批確立了69座資源枯竭試點城市。“這些試點城市，國家給了優nd0HOBQVAPuSYtaXHbghaA==惠政策，轟轟烈烈在轉型。那些沒有列入試點的城市也面臨同樣的問題，甚至更困難，很多都想往‘試點名單’里擠。”肖金成說，需要通過試點來摸索經驗，但經過三批試點后，國家對資源型城市的扶持應該是“普惠制”。“所有資源型城市都能夠列進去，享有同樣的政策，國家同樣給予引導，編制資源型城市規劃，順利實現轉型，實現可持續發展。”

“這份名單實際上是動態的，會根據資源儲量條件、開發利用情況不斷變化。”陳耀告訴記者。

“實際上大家都是一樣了，齊步走了，國家政策是普惠的，還要得靠自身走出一條可持續發展之路。”肖金成說。

吉林省政府發展研究中心學術委員會秘書長劉庶明參與研究了《規劃》的征求意見稿。在他看來，《規劃》和以往資源型城市轉型思路最大的不同在于，從“問題導向”轉向“目標導向”。

“這次《規劃》是全國性的，原來重點在東北，首先是從棚戶區改造開始， 再延伸到產業層面。當時最迫切的是解決社會問題，是‘搶救工程’。經濟衰退、社會衰退、生態惡化，城市都不像樣了，不搶救不行了 。但這次《規劃》做了一個全面的安排，資源型城市不管是哪種類型，都要建設成可持續的、生態的、社會和諧的城市。”劉庶明告訴《中國經濟周刊》，從“問題導向”轉向“目標導向”，標志著我們國家資源型城市轉型、發展問題，進入一個新的階段。

地方最關心政策“含金量”

12月7日，某省政府的工作人員王江（化名）在與記者談起這份《規劃》時說，他與同事們都感到高興，他所在的省份“這次列入《規劃》列得很好，有2/3的市、縣被列入其中”，這意味著它們將來在國家扶持資源型城市轉型方面能得到更多的優惠政策。

王江的想法并非個案。《規劃》發布后，不少省、市的官方媒體都刊發報道，列舉當地被列入《規劃》，尤其是列入“衰退型城市”的名單。例如，《棗莊日報》12月9日在頭版刊文稱，“棗莊被確定為資源衰退型城市。隨著改革的推進，我市將分享更多資源稅。”

財政部數據顯示，自2007年至2012年，中央財政向資源枯竭城市累計下撥轉移支付資金463億元。今年，中央財政安排對地方資源枯竭城市轉移支付總規模為168億元。其中，享受資源枯竭城市轉移支付較多的地區分別是：黑龍江（20.4億元）、遼寧（16.4億元）、吉林（15.27億元）。財政部表示，接受補助的地方政府可統籌安排此項資金，重點用于生態環境治理、城市基礎設施建設、社會保障等領域。

一直以來，眾多資源型城市都在往“資源枯竭城市名單”中擠。在2008年國務院確定首批資源枯竭型城市名單后，每年在全國及地方兩會上，諸如“建議將XX列為資源型城市經濟轉型試點”、“加大對XX資源型城市可持續發展扶持力度”的提案、議案頻頻出現。

“在過去資源開采的鼎盛時期，這些城市沒有預留一部分資金用于環境修復、接續替代產業的準備等等。隨著資源開發，收益都歸國家了，導致現在沒有資金來填補民生欠賬。中央對資源枯竭型城市的財力轉移，還是應該保持。”陳耀說。但他同時認為，國家的幫扶只是輔助性作用，要完全擺脫資源枯竭的困境，只能依靠城市自身發展。

在12月3日國新辦召開的新聞發布會上，財政部預算司司長許宏才在談到對資源型城市的資金及政策支持時表示：“從中央財政來講，首先是繼續加大資金支持力度。中央財政對資源枯竭城市的支持，除專門設立了資源枯竭城市轉移支付資金之外，還會通過正常的收入分享的制度安排、其他專項轉移支付，繼續給予支持。隨著資源稅制改革的推進，這些資源型城市通過資源稅能夠更多地分享到一部分收入，這也是中央財政支持的很重要的一方面。”

資源枯竭城市仍是難點、重點

“資源型城市可持續發展的難點和重點，仍然是在資源枯竭城市。《規劃》目標的第一條就是，到2020年，資源枯竭城市歷史遺留問題基本解決。因此，國家支持政策的重心仍然會放在資源枯竭城市。”劉庶明對記者說，吉林省原先的7個資源枯竭試點城市，全部被列進了《規劃》的衰退型城市分類。“這體現了政策的延續性，曾經得到支持，還會繼續得到。資源衰退型城市轉型在國際上經驗是，一般需要30年甚至更長的時間才能翻過身來，政策的可持續是非常重要的。”

劉庶明做了個數量分析：《規劃》中全國資源型城市262個，東北（黑、吉、遼，及內蒙古東部）37個，占14.1%。其中，吉林省11個，占4.2%。從資源衰退型城市來看，全國共67個，東北就有21個，占31.3%。其中，吉林省有7個，占10.4%。“這就說明東北仍然是國家資源型城市可持續發展，特別資源衰退型城市可持續發展的重點和難點 。”劉庶明表示，資源枯竭城市轉型還迫切需要得到國家更多的支持，包括民生、生態、產業轉型方面。

在陳耀看來，政府援助性政策，要把握好度，強調“輔助性”原則，引入市場化手段。“比如棚戶區改造，在一些好的地塊，國家用少量的錢，四兩撥千斤，吸引民間資本來做。再比如治理礦山塌陷，也可以吸引民間資本，治理后搞休閑旅游。”他說。

資源型城市新的考核標準是什么？

成也資源，敗也資源。一些城市因礦而興，卻也因礦竭而城衰。云南省昆明市東川區，就是一個典型案例，被研究者稱為“東川現象”。這座城市早在1958年就建成地級市，曾因銅礦而聞名、富有，被冠以“天南銅都”稱號，卻也是新中國歷史上第一座因資源枯竭而被撤市降級為區的礦產衰退型城市。

肖金成說他曾去東川調研，回來后卻不忍撰寫調研報告，因為“太典型，而且如果要寫全是批評之語”。

“一個地級市，城市人口僅有7萬人，為了方便生產，這個城市的主力——礦工們都住在山上，城市成為一座空城。產業單一，和周邊地區沒有建立密切的經濟聯系，到了資源枯竭的時候，得不到周邊地區的支撐。”肖金成說。

“東川們”的出路在哪里？

肖金成提出，資源型城市有一種出路就是要把自身發展成區域性的中心城市，有廣大的腹地，和周邊二級城市、農村建立交換關系，以整個區域來支撐城市的發展，產業就不會太單一，對資源依賴性就不會太強 。

2005年，云南省在東川成立了“再就業”特區，打出了“中國唯一零稅區” 的招商廣告。2009年3月，東川被列入第二批資源枯竭試點城市名單。在這次《規劃》中，東川被劃入衰退型城市范疇。

作為西部發展研究專家，陳耀舉了甘肅白銀依靠科技來轉型的例子。“白銀引進智力資源，發展高科技，延長資源產業鏈，進行深度加工。同時，發展新型產業、非資源依賴性產業。”

陳耀同時表示，西部是我們國家的資源富集區，目前只有極少數城市陷入資源枯竭，大部分處于成長期，而且待開發的資源型城市很多。《規劃》對于這些城市走可持續發展之路提供了良好的機遇，同時它們還可以享受西部開發的政策，政策效應會疊加。

《規劃》中對衰退型城市的轉型發展也有明確指向——大力扶持接續替代產業發展，逐步增強可持續發展能力。《規劃》并明確了一批重點培育的接續替代產業集群。

推動資源型城市走可持續發展之路，對它們實行什么樣的評價機制，也是關注的焦點。《規劃》列出了全國資源型城市可持續發展主要指標，這在一些專家看來可以作為未來評價機制的參考。在上述指標中，地區生產總值要從2012年的15.7萬億元，提高到2020年的29.1萬億元，服務業增加值占地區生產總值比重要從2012年的32%，提高到2020年的40%；同時，采礦業增加值占地區生產總值比重要從2012年的12.8%，降低到2020年的8.8%。此外，指標中還包括民生改善、資源保障、生態環境保護等分項。

杜鷹在國新辦發布會上表示，下一步從國家層面要對資源型城市建立一個可持續發展評價機制。“不管哪種類型的資源型城市，處在什么發展階段，在這個階段上要注意什么問題，它的接續替代產業的培育應該按照什么路線和模式進行，這都要根據這個城市的資源狀況和可持續發展的狀況進行評價，過去我們沒有這個評價機制。將來我們幾個部委（指國家發改委、國土部、財政部等）要聯合建立資源型城市的可持續發展評價機制。”

至于是否考核GDP，杜鷹表示，“類似禁止開發區這樣的地方，確實不應該再考核地區生產總值，這有利于引導地方政府更多地把注意力放到生態環境的保護和可持續發展上，而不要不顧條件盲目地招商引資，或者過度開發本地資源。”