從經(jīng)濟角度看中國國家安全委員會

2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會公報指出，將設(shè)立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。據(jù)習(xí)近平總書記介紹，國家安全委員會的主要職責(zé)是制定和實施國家安全戰(zhàn)略，推進國家安全法治建設(shè)，制定國家安全工作方針政策，研究解決國家安全工作中的重大問題。

國家安全委員會，顧名思義，主要使命就是要更好地維護國家安全。不過，借鑒美俄等國國家安全委員會的運行經(jīng)驗，考慮到中國的國情，筆者認為，中國國家安全委員會也應(yīng)當(dāng)有經(jīng)濟職能和經(jīng)濟內(nèi)容，從經(jīng)濟的維度去考察國家安全委員會是十分必要的。

經(jīng)濟安全是國家安全的重要內(nèi)容

首先，當(dāng)今的國家安全是綜合安全，經(jīng)濟安全也是其重要組成部分。

經(jīng)濟安全指國家經(jīng)濟利益的順利實現(xiàn)，即國家經(jīng)濟發(fā)展有著良好的內(nèi)外環(huán)境，不受外來負面影響的干擾和破壞。經(jīng)濟安全涉及對資源的占有，維持一定程度的國民福利，以及與國家實力相匹配的財政和市場。隨著經(jīng)濟全球化和相互依存的發(fā)展，經(jīng)濟安全在國家整體安全中的分量與日俱增。

早在20世紀(jì)70年代，以約瑟夫·奈和羅伯特·基歐漢為代表的新自由主義國際關(guān)系流派就指出，國際政治中的重心已漸漸從外交、軍事等“高政治”領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟、社會、文化等“低政治”領(lǐng)域。冷戰(zhàn)結(jié)束后，經(jīng)濟相互依存的進一步發(fā)展、相互核威懾等因素使得世界的總體和平得以維系，如中國這樣的大國遭受傳統(tǒng)戰(zhàn)爭入侵的可能性微乎其微。在這種背景下，各國的經(jīng)濟安全被提到相當(dāng)?shù)膽?zhàn)略高度，克林頓政府時期，美國甚至設(shè)立了國家經(jīng)濟委員會，與國家安全委員相得益彰，共同統(tǒng)籌美國的安全政策。

與此同時，中國經(jīng)濟安全的困境愈來愈引人矚目。改革開放以來，中國已深度融入世界經(jīng)濟體系，經(jīng)濟模式發(fā)展的可持續(xù)性、海外戰(zhàn)略通道的安全性、石油等戰(zhàn)略資源供給的穩(wěn)定性、海外投資與貿(mào)易的風(fēng)險性等經(jīng)濟議題已成為國家安全的重大課題。國際金融危機、地區(qū)動蕩與戰(zhàn)亂、恐怖主義泛濫、海盜橫行、氣候環(huán)境變化都有可能對中國經(jīng)濟安全造成重大影響。

經(jīng)濟手段也是維護國家安全的

重要支柱

其次，經(jīng)濟與安全密不可分，經(jīng)濟手段也是維護國家安全的重要支柱。

與軍事、外交手段一樣，經(jīng)濟手段也常常成為克敵制勝的工具，中國古人深諳此道。春秋時期齊國政治家管子就十分重視開放經(jīng)濟中商品流通和貨幣流通問題。針對當(dāng)時的強國楚國，管子認為齊國出兵攻伐難以取勝，因而用另一種“戰(zhàn)斗之道與之”，即金融戰(zhàn)，齊國高價收購楚國的生鹿，導(dǎo)致楚國大量百姓放棄農(nóng)業(yè)而獵鹿，最終楚國糧食短缺、價格高漲，財富銳減、國力被削弱。而西漢時期，漢朝在邊境的屯田和在西域的貿(mào)易拓展，與衛(wèi)青、霍去病等人的沙場逐鹿、封狼居胥一道，成為最終戰(zhàn)勝匈奴的兩大法寶。

現(xiàn)代的經(jīng)濟手段則更為多樣，包括貿(mào)易制裁、經(jīng)濟封鎖、金融戰(zhàn)、經(jīng)濟滲透等，與古代相比，當(dāng)前時期，經(jīng)濟手段對于中國更為重要。自近代以來，中國的邊疆危機頻發(fā)與中國在邊海地區(qū)的虛弱經(jīng)濟社會存在有很大關(guān)系，口頭的主權(quán)宣示終究抵不過他國在武力支持下的經(jīng)濟社會滲透。二戰(zhàn)結(jié)束以來，除了海上力量孱弱之外，中國開發(fā)利用海洋的滯后也是中國在海洋爭端中較為被動的一大原因。

有效的經(jīng)濟與社會存在是享有對某地區(qū)主權(quán)的重要標(biāo)志，若無實際的控制、實際的有效利用，談主權(quán)將顯得蒼白無力。眼下，中國的海洋經(jīng)濟行為自發(fā)性強、組織性差，且嚴重與維護國家主權(quán)及安全脫節(jié)，已無法適應(yīng)形勢發(fā)展和斗爭需要。中國公民及企業(yè)在爭議島礁及海域的經(jīng)濟活動迫切需要被統(tǒng)籌到國家安全戰(zhàn)略規(guī)劃中來。國家機器需要協(xié)調(diào)軍隊、安全、外交、海洋、宣傳等部門，給予中國漁民在近海的漁業(yè)生產(chǎn)、石油企業(yè)在爭議地區(qū)的勘探開發(fā)、地方政府進行的海島旅游等經(jīng)濟活動以政策指導(dǎo)和力量支持，通過維系、擴大中國在爭議地區(qū)的有效經(jīng)濟存在，為外交和法理斗爭提供有力支撐。然而囿于機構(gòu)職能設(shè)置條塊分割、部門利益沖突嚴重，中國此前并無一個強有力的機構(gòu)能堪當(dāng)此任，這正是國家安全委員會設(shè)置的題中應(yīng)有之義。

安全問題也是經(jīng)濟問題

其三，安全政策的制定必須考慮預(yù)算和經(jīng)濟影響，安全問題也是經(jīng)濟問題。

所謂“兵馬未動，糧草先行”，現(xiàn)代國家的任何活動都必須有預(yù)算支持，一項重大的對外行動往往涉及到外宣、安全、外交、軍事等各個部門或機構(gòu)，機構(gòu)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)當(dāng)然也包括預(yù)算和經(jīng)費的整體規(guī)劃。因此，在美國國家安全委員中，財政部長是不可或缺的重要成員之一。

另外，國家手頭可用的資源永遠是有限的，如何以最小的代價獲得最大的收益，如何厘清輕重緩急，搞好資源配置，這本身就是經(jīng)濟學(xué)課題。美國軍力如此強大，國力如此雄厚，也常會因為預(yù)算短缺和成本過高這樣的經(jīng)濟問題而躊躇不前。

綜觀美俄等國的實踐，國家安全委員會是拿大主意、做大決定的重要機構(gòu)，其制定的任何政策都將不可避免地對國家經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響。“政冷”肯定會影響“經(jīng)熱”，安全政策的規(guī)劃遠不是戰(zhàn)場上“刺刀見紅”這樣簡單，它需要綜合盤算包括經(jīng)濟在內(nèi)的各項得失。作為決策者的智囊和幕僚機構(gòu)，國家安全委員會還必須慎重考慮可能的直接或間接經(jīng)濟影響。

拓展經(jīng)濟權(quán)力也是國家安全委員會職責(zé)所系

最后，不僅僅是維護安全，拓展經(jīng)濟權(quán)力也是國家安全委員會職責(zé)所系。

筆者認為，國家安全委員會的職能，一是對內(nèi)要維護國土安全和國家穩(wěn)定，二是對外要捍衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整以及重要利益。世界發(fā)展一向是不平衡的，有競爭就有得失，有得失就有權(quán)力地位的變化。因此，在和平時期，經(jīng)濟競爭態(tài)勢攸關(guān)國家成敗，提升經(jīng)濟競爭力、維護經(jīng)濟利益也就成為國家安全委員會的另一大職責(zé)。

當(dāng)今中國的經(jīng)濟活動已經(jīng)遍布全球，經(jīng)濟利益必然是國家制定安全戰(zhàn)略及外交政策的重要考慮因素。國家外匯局的《中國國際投資頭寸表》表明，2012年度，中國海外各類資產(chǎn)總額已達51749億美元，已超過當(dāng)年GDP的一半?？紤]到中國民間龐大的海外經(jīng)濟活動、大量的未登記統(tǒng)計商業(yè)貿(mào)易往來，這個數(shù)據(jù)將更為可觀。只要中國經(jīng)濟能保持快速發(fā)展的勢頭，中國海外經(jīng)濟利益的規(guī)模將更為龐大。根據(jù)國家統(tǒng)計局、外匯局發(fā)布《2012年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，2012年，中國對外直接投資凈額878億美元，較上年增長17.6%，名列全球第3位，僅次于美國和日本。

中國奉行不干涉內(nèi)政、不輸出政治制度的外交政策，在海外并無重大政治利益，而龐大的經(jīng)濟利益卻是實實在在的。若再發(fā)生利比亞動蕩、南北蘇丹沖突這樣的國際事件，中國國家安全委員會首要的任務(wù)就是要統(tǒng)籌國家外交、政治及軍事等力量，保障海外人員的生命及資產(chǎn)安全，防止重大經(jīng)濟利益損失。

（作者系北京大學(xué)中國戰(zhàn)略研究中心副研究員）