從北京“煤改電”看依法治國

為了實施大氣治理統一計劃，并讓改革利益惠及普通居民，當前北京部分城區的平房區正在開展“煤改電”工程，將此前居民冬天家用取暖的煤爐子改成蓄熱式電采暖器。

針對參加“煤改電”工程的住戶，政府提供以下配套優惠政策：第一，社區居民購買蓄熱式電采暖器設備，只需要支付1/3的購買費，其余2/3由國家財政補貼；第二，為了改善居民生活質量，增強保暖效果，政府出資為其房屋提供原址原建、增加保溫層、房屋修繕等多項活動；第三，其家庭用電可以享受每度0.30元的峰谷電價政策優惠；第四，居民可以享受《北京市居民住宅清潔能源分戶自采暖補貼暫行辦法》中的補貼政策。

以一家兩間平房為例，根據社區居民測算，以前冬天用于購買取暖用煤花費1300元左右，“煤改電”后，所需電費700多元，節省近一半；如果加上房屋改造、修繕等福利，居民今冬的生活質量將大幅提升。

這本是一個讓利益相關方都高興的項目，然而，在整個政策實施過程中，部分街道辦事處工作人員、社區工作人員以及居民卻沒有皆大歡喜。據筆者了解，是因為惠民政策出臺前后并沒有按照法治方式去實施，導致工作人員工作量大，引發牢騷；居民需要沒得到滿足，又添抱怨；政府財政出資，也沒獲得感謝。

惠民工程實施沒有與制度建設同步

具體表現為缺乏制度建設，使得政策執行工作處處被動。

國家有關部門已經多次下達過要求，在一些重大工程選址施工之前，要進行社會穩定風險評估。即使是一些對環境影響較小的項目，也要進行環境影響評價。但是，據筆者了解，因為項目評估、評價費時費力費錢，時間緊迫導致基層來不及等就開始動工。

由于該項政策出臺前，缺乏公眾參與，居民對政策不了解；同時政策制定部門對居民實際情況也不清楚，因而政策執行部門（街道辦、居委會以及其他施工方）執行方式的臨時性、應對性就暴露無遺。

“煤改電”工程并不是今年才有。早在2002年，北京市就發布了《北京市電采暖低谷用電優惠辦法》，政府對“煤改電”采暖戶實行低谷電價優惠，給予居民取暖費用補貼，但當時由于其他相關的補貼政策沒有跟上，實際上使得“煤改電”居民的生活負擔加大，因而在一定程度上阻礙了電采暖方式的推廣使用。

據2003年第12期《北京物價》所刊的研究表明，在最初進行試點的150戶平房居民中，真正采用電取暖的不到15戶，采用電取暖比例低于10%。

盡管在總結經驗的基礎上，通過大幅度提升各項補貼，經過11年的推廣，采用電采暖的居民大比例提升，降低了燃煤數量，但是，除了動用經濟措施之外，在完善公眾參與、保障公眾知情權等制度建設、制度調整、制度供給方面仍存在極大的提升空間。

比如房屋產權歸屬與房屋使用面積大小、與配置電采暖器大小直接相關。居委會進行入戶統計的社區工作人員不是房產專業相關人士，要求其準確地判斷房產權屬以及統計房屋面積大小，難度太大。

“煤改電”工程涉及部分公房，根據基本法理，房管局是代理政府管理公房的主管部門，房管局對公房房產權屬以及房屋面積大小等事實最清楚，所以這項工作如果由房管所來進行統計，或許會做得更有效。至少，房管所和居委會應該相互配合，這樣會使得入戶摸底、登記更加簡單、方便。

但是，據筆者了解，整個政策實施過程中，房管局的工作人員只出席了幾次協調會。公房管理者的缺位使得很多與公房產權相關的問題得不到及時處理，也增加了政策實行的難度。

再如，公共政策在執行過程中朝令夕改，使得居民和社區工作人員沒有穩定預期，感覺很受“折騰”。

“煤改電”過程中，社區居民接到居委會通知，來到居委會填報審批表，居委會在逐步核實房產證、戶口本等信息之后，進行登記。工作人員會告訴居民，去指定地點憑審批表選購電采暖器。

可是，當工作進行了一星期之后，街道辦事處臨時又通知居委會，說居民此前拿到的審批表，需要加蓋街道辦事處公章之后，才能去買電采暖器。于是，社區工作人員又電話挨個通知居民將開出的審批表拿回居委會，統一交街道辦事處蓋章。

這種政策執行中的臨時變更行為，不僅增加社區工作人員和居民的時間成本，同時也讓政府獲得了工作人員和居民的“差評”，用居民的話說是“拖泥帶水”。

盡管這些瑣碎的小事只是小矛盾，不是對抗性沖突，也根本不會構成對社會穩定的威脅，但是，政府投資一項惠民工程，由于實施中的程序瑕疵而收獲負面影響，的確值得反思。

政府法治建設可從惠民工程開始

近年來，中央政府一直在致力于開創依法治國新局面。筆者認為，開創依法治國新局面可以從惠民工程開始著手。因為惠民工程是增量改革，改革中沒有人利益受損，實行起來阻力會很小，因而可以讓其成為推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設的重要抓手。

譬如，在進行“煤改電”施工之前，如果先期在受影響社區進行充分研討，制定詳細方案和具體實施計劃，并將規則完全充分公開，不僅有利于宣傳惠民政策，而且還能培養和訓導居民的法律意識，助推法治社會建設。

首先，在工程動工之前，應該先期組織各個相關部門集中進行研究、討論，凡是涉及到利益分配的問題，一定要做到透明、公開、公正；涉及到可能影響居民人身安全的項目，在施工之前應該進行社會穩定風險評估。

譬如，安裝高壓變電器是煤改電工程的一個重要步驟，居民可能擔心變電器產生的輻射而抵制在其住宅附近安裝變電器，那么，相關部門就需要召開會議，聽取居民、社區工作人員等關于選址的意見，再確定方案。

如果不進行前期調研，當居民去施工現場抗議時，再讓居委會領導去現場調解、維穩——這種事后救火模式總是讓社區工作人員、工程負責人心力交瘁，更重要的是，受影響居民在切身利益受損的情況下，其抵抗行為會使得政府維穩成本劇增，強力維穩又會使法治遭嚴重侵蝕。

其次，對社區工作人員應該進行培訓，增強整體素質，提高解決糾紛的能力。

在現今的政治體制下，居委會工作人員、社區工作者其實都是受政府委托的代理人，其一言一行都與政府評價直接相關。居民對工作人員的不滿可能會轉化成對國家、政府的不滿，因而可能給社會增添不和諧因素。

由此，對相關工作人員進行職業培訓，提高他們協調、處置社會糾紛和沖突的能力和方法，特別強調工作人員不應該卷入糾紛，使國家和政府形象受損，而要做中立的第三方按照法治規則協調、處理糾紛和沖突。

最后，政府是社會的表率，社會的法治化有賴于政府法治行為的引導與推進。

社區煤改電工程，是對社會資源進行的二次分配，其關注的應該是公平問題。在整個項目過程中，政府要遵循合法、合理、程序正當、高效便民的原則，通過有序的公眾參與和民主形式，對社會資源進行再分配，從而帶動全社會民眾講理、講法、講公正、講民主，逐步培植起建設法治社會的環境。

總之，政府惠民工程的實施，應該辦成既能提升民眾對政府的信任度，又能推動政府依法行政并普及居民相關法治精神的惠民項目。

（作者系北京社科院助理研究員、法學博士）