證券法8年后再咋改

曹鳳岐、賀強等專家紛紛支招

10月底，全國人大常委會在召開的立法工作會議上，部署了十二屆全國人大常委會立法規劃實施工作。根據規劃，修改證券法被列入第一類項目，即“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”。

事實上，自上一次證券法修訂，已經過去近8年的時間，資本市場的監管理念和市場環境都發生了巨大變化，其中的一些法律條文已不能適應現實的市場發展需要。不少投資者呼吁修訂證券法。

今年8月，證監會主席肖鋼曾撰文指出，資本市場的立法修法，需要反映商事規則創新多、變化快的特有規律，增強主動性、靈活性。肖鋼認為，當前重點是要抓緊修訂證券法，并以《期貨條例》為基礎，加快制定我國期貨市場的基本法，并且可以考慮采取“一年一評估、兩年一小改、五年一大改的方法，及時將監管執法經驗和趨勢反映在立法之中”。

在今年年初召開的全國兩會上，全國人大代表、證監會上市公司一部副主任歐陽澤華告訴《中國經濟周刊》，其對證券法的修訂提出了議案。同時，全國政協委員、上海期貨交易所理事長桂敏杰也表示就證券法的修訂提交了提案。

接受《中國經濟周刊》采訪的學者們普遍認為，證券法的修訂已經迫在眉睫。全國政協委員、中央財經大學證券期貨研究所所長賀強告訴《中國經濟周刊》，證券法出臺至今，仍是分業經營和分業管理體制下的法律，與現在的金融機構業務互相滲透的趨勢不適應。

在監管環節，中央財經大學金融證券研究所所長韓復齡告訴《中國經濟周刊》，由于證券法對一些市場行為沒有作出明確規定，導致監管時遇到一些尷尬。

如證監會對萬福生科IPO造假一案進行處罰時，時任平安證券投資銀行部上海業務負責人的崔嶺和時任平安證券萬福生科項目組成員的湯德智曾提出申辯稱，法律并未規定保薦業務部門負責人、項目協辦人的法律責任，不應對其進行行政處罰。

證監會有關負責人向《中國經濟周刊》坦言，立法和修法都是非常難的事情，前期已經與高等院校的專家以及全國人大的專家進行過多次研討。

“證券法的修訂一切都要從基于保護投資者的利益的角度出發。”中國人民大學商法研究所所長劉俊海表示。

11月12日，中國共產黨第十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，該決定亦指出，將改革市場監管體系，實行統一的市場監管。

從1998年出臺至今，證券法已走過近15個年頭。如何令這部資本市場的基本法進一步適應資本市場發展要求，更好地維護投資者合法權益，促進中國資本市場穩步向前發展，成為多方關切的焦點。在證券法修訂的前夕，多位專家及業內人士接受本刊專訪，對證券法的修訂提出自己的建議和希冀。

證券法處罰措施待細化

賀強：證券法出臺至今，一些根本性的內容沒有變化，仍是在分業經營和分業管理體制下制定的法律。現在我們的資本市場不僅發展得很快，還出現了與貨幣市場互相融合、與金融機構的業務互相滲透的趨勢。比如前不久監管層已經允許保險公司、信托公司開立股票賬戶。

全世界都存在著金融機構混業經營的趨勢，只有中國還在分業管理。分業管理把整個統一的金融市場分割開來，不利于總體的金融發展，從分業走向混業是必然的一個趨勢。所以應該對證券法重新加以修改。

韓復齡：原來證券和銀行、保險、證券、信托都是分業經營，現在已經有一些交叉的趨勢了，如果現在還限定分業經營，有些已經開展的業務，如融資融券等就屬于違規了，要做一些修改。同時，近年來有關部門以規章條例和暫行規定形式出臺的方針政策，比如關于金融衍生品交易的，都要寫進法律條文。

劉俊海：一級市場（股票發行市場）的制度設計，特別是首次公開募股（IPO）核準制度，經過這幾年的實踐來看已經不能適應市場的需求。

現在實行核準制，本意是把不具備條件的和不誠信的企業擋在資本市場的外面，讓好公司進入資本市場，但是實踐中因為是核準，監管有自由裁量權，導致雖然經過審核，依然有不少的造假公司出現，如萬福生科、綠大地等。隨著公司造假的現象增多，大家發現和核準制有關聯，它沒有把壞人擋在門外，有時候甚至把好人擋在外面了。

此外，證券公司等中介機構的強制保薦制度也要更改。當時強制保薦制度是為了在企業的上市過程中，讓中介機構替公眾當好把關人。但現在更多的是中介機構與擬上市公司共謀，偽造資料和財務數據，不僅無視公眾的利益反而坑害股民。這樣的強制保薦制度傷害了很多公眾投資者。

曹鳳岐：對證券市場的主體來說，有三項法律責任，如果違反證券法，當事人需負行政責任、民事賠償責任、刑事責任。

但目前來看，作為監管者的證監會在執法上有一些困惑。現在最清晰的就是行政責任，比如罰款。但對于民事賠償責任的處罰卻不是很細化。同時，盡管情節嚴重的案件需追究當事人刑事責任，但是什么叫嚴重，法律并沒有很細化的規定。隨著證券市場違法違規行為更加隱蔽和多發，這些處罰均要進行細化。

唐永剛：現行的證券法對違法行為的懲罰上，缺乏一些可執行的細化操作。現在的法律對違法的懲處比較寬泛，給違法者提供了可以免予懲罰或受較輕懲罰的空間。此外，現行的證券法規定投資者要維權，需要證監會作出行政處罰的決定后，法院才會去受理案件。這個規定就應該廢除，因為這增加了維權的成本。

證券法應引入集體訴訟制

劉俊海：首先應當在證券法上加上保護投資者的專門篇章，為下一步出臺中國投資者保護法打下基礎。

其次可以考慮在證券法修訂中引進公益訴訟制度。現在新的《消費者權益保護法》已經引入公益訴訟了，中消協和省級消協可以當公益訴訟的原告，對大規模消費侵權，提供公益訴訟，消費者不用單獨去起訴了。

希望能把類似的機制引進證券法里面。成立中國投資者協會，讓它們代理投資者做原告。

這樣投資者維權成本大幅度降低，同時提高股票發行人，即上市公司的違法成本。形成嚴厲制裁失信者，充分賠償受害者的制度。

另外，因為上市公司的實際控制人是最大的上市受益人，建議上市公司的實際控制人應該以募資額為準，提供真實合法的擔保手段，比如募集資金6億元，就把6億元的保函放在中國投資者保護協會的賬上，一旦造假，這個錢就直接承擔賠償責任。這樣可以快速有效賠償投資者的損失。

曹鳳岐：在保護中小投資者上，建議證券法上列入散戶集體訴訟制度。在證券市場上，個人很難提起訴訟，訴訟的成本高而且舉證很難。指控別人存在內幕交易、操縱市場、證券欺詐，個人想要拿出證據卻很難。

而法院層面一般亦要求證監會首先作出懲罰，才給散戶受理，因為法院有時也搞不清楚里面到底怎么回事。

唐永剛：引入集體訴訟，降低維權成本。對違法者重罰，目前，出現的最高懲罰是處以所得金額的5倍罰金，可以考慮將上限提高到10倍以上，增加違法成本。

不應繼續打擊做空機構

劉俊海：此次修訂證券法，首先應當明確證監會的角色定位，重構公權力，提升公信力。強化證監會事中和事后的監管，擴充其執法權和執法手段，擴充執法隊伍的編制。加強其與公安部門的聯合執法，對于一些稽查案件，公安機關可以提前介入，縮短行政執法和刑事司法的取證標準。

因為現行的情況是，稽查部門認為情節嚴重才移交公安機關，然后公安機關才去取證。這樣取證變得困難，一些內幕交易案件因時間長而不易查處和取證。證據轉換時間過長、成本過高，這是制約執法效率的重要原因。建議稽查部門在稽查時，公安機關就派員參與，按照統一取證標準，聯動執法。如果不構成犯罪，由稽查部門處罰。構成犯罪的，公安機關要及時跟進。

其次，確認類似渾水這樣的做空機構在中國的合法地位，至少不禁止與打擊做空機構。隨著中國做空工具和機制的健全，做空機構越多，會把資本市場“攪”得越來越清，讓公司不敢造假，起到凈化市場的作用。

第三，取消強制保薦制度，讓擬上市公司在市場中選擇。需不需要保薦人？如果需要保薦人的，保薦機構要對公司發行階段的不誠信行為承擔連帶責任。上市主體如果有失信行為，投資者既可以告發行人，也可以告保薦機構。

唐永剛：黨的十八屆三中全會強調讓市場在資源配置中起決定性作用，并處理好政府與市場的關系。證券法的修訂應該在這方面有所體現。政府的作用就是監管，加強上市公司的信息披露和合規經營，在IPO的發行和股價的走勢上不要過多干預。至于股票應該以多少錢發行，在二級市場（即股票交易市場）值多少錢，政府不應該去管，這是市場的事情。