農地流轉先要破解“兩難”困局

近日不少媒體報稱，農村集體建設用地所有權確權工作有望于11月前完成，十八屆三中全會后，土地制度改革有望進一步推進，農地有望通過招拍掛等形式進行市場化流通，權益進行市場化分配。

農村土地制度改革是當代中國改革大業最重要的組成部分，而建立健全農村土地流轉市場，則已被確認為當前農村土地制度改革的指導方向。五年前召開的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確規定：“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”

各地圍繞農地流轉其實已開展多種試驗，但這些試驗在不斷積累寶貴經驗的同時，往往止步于小范圍、淺層次改進也是毋庸諱言的事實，而至于其原委，則主要在于農地流轉面臨“兩難”困局，從而使其改與不改都很難拿捏，具體來說就是：

一方面，土地是經濟增長不可或缺的基本要素，要促進中國經濟持續健康有序發展，就必須加快中國土地市場化改革的步伐，充分發揮價格機制、競爭機制和供求機制在土地資源配置中的主導作用。但目前的實際情況卻是，二元分割下的農地在未被征收前，由于其難以流轉且細碎化，很不適合經營的需要，因此，基于發展眼光來看，無論是為解決“三農”問題，或是統籌城鄉發展，都必須假道農地流轉，使其依從市場規律實現的部門收益最高。

但在另一方面，中國是一個人地關系高度緊張的國家，盡管此前三十多年內，中國已經實現人類歷史上最大規模的農村勞動力轉移，但在農村依然保有數以億計的剩余勞力，更不用說，即使是已經轉移至第二、第三產業的進城務工者，其所獲得的社會保障也很有限（其實城鎮居民的社保水平也不高），因此這種情況下，基于穩定或安全性考量，土地流轉又不得不服從于一項沖突性安排，即農民必須保有一定地權，以此承載基本就業、醫療、養老、教育等保障功能。

那么，如何破解上述發展與穩定的“兩難”？我們認為，中國的土地制度復雜而敏感，其改良和改革必須，也必定將遵循漸進有序之原則，而現階段在此原則下，起碼應立即并且著力推進的工作當包括：

首先，進一步明確農村土地產權歸屬，進一步完善各級行政、財政管理體制，防止地方政府利用“公共利益”界定的模糊性隨意使用農地征用權；其次，進一步增強村“兩委”與農民利益耦合度，進一步培育農民經濟組織發育壯大，促使這類組織真正代表農戶利益，并可有效執行集體土地產權所有者主體職能；第三，進一步推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設，進一步強化對農村剩余勞動力的教育、培訓等人力資本投資，以正規化的社會保障 “接替”土地承載的保障功能。