現行大氣法的“質量”有多低？

年初以來，彌漫在全國多個城市上空的灰霾遲遲不散，細顆粒物（PM2.5）等大氣污染問題引起整個社會持續關注。

為突出以PM2.5為重點的大氣污染防治工作，今年6月5日的世界環境日，環保部確定的中國主題是“同呼吸，共奮斗”。

《中國經濟周刊》從環保部獲悉，國務院正在制定大氣污染防治行動計劃，近期將發布。

而多位大氣污染防治領域的權威專家則呼吁，即使有了全國性的行動計劃，也需要更有力的防治大氣污染“基本法”——大氣污染防治法（下稱“大氣法”）。現行的大氣法制定于1987年，最近一次修訂是2000年。12年過去，我國大氣污染由典型的煤煙型污染向復合型污染轉變，形勢已十分復雜，大氣法再次修訂刻不容緩。

“塵封”17年的排放標準

2012年初，新的《環境空氣質量標準》（GB 3095—2012）發布，增設細顆粒物（PM2.5）等污染物監測項目，嚴格部分污染物限值，比過去的標準更細致，也更嚴格。

不過，由清華、北大、環保部環境規劃研究院等科研機構共同發起成立的中國清潔空氣聯盟秘書處主任解洪興說，如果將這個標準跟國際標準比對，我們只是達到了WHO（世界衛生組織）空氣質量準則的入門級別。以細顆粒物為例，中國的二級濃度限值為35，WHO則認為10以下才是安全值，“我們的標準可能更利于當下的管理，但出于保護公眾健康的考慮，這個標準應該在未來持續更新。”解洪興說。

據解洪興介紹，在大氣污染物排放中，火電、鋼鐵等行業近兩年制定了較為嚴格的國家排放標準，但水泥行業的排放標準已有9年未更新，工業鍋爐行業已12年未更新，工業大氣污染物綜合排放標準更是長達17年未更新。而過去幾年，我國工業的生產水平和技術革新狀況其實已經有了巨大變化，用過時的標準管理污染物排放顯然不合時宜。

現行大氣法第十七條規定，“未達到大氣環境質量標準的大氣污染防治重點城市，應當按照國務院或國務院行政主管部門規定的期限，達到大氣環境質量標準。該城市人民政府應當制定限期達標規劃，并可以根據國務院的授權或者規定，采取更加嚴格的措施，按期實現達標規劃”。然而，達標規劃制定后應該由誰來執行？誰來評價？如何考核？并沒有得到細化的解釋，責任不明確，“法力”難免微弱。

在機動車等移動源的污染排放中，是車的質量差，還是油品質量低？在國際環保NGO組織——能源基金會北京辦公室交通項目主任龔慧明看來，這個問題沒有爭論的意義：我國的油品質量標準以前由石油化工部主導制定，改革后由企業主導，便沒有了政府部門的強力約束，油品質量標準的技術管委會都是中石化的下屬單位，標準的指標及參數的選擇、出臺的時間，自然不容易反映公眾和環保的需求。

專家的意見是，標準空氣質量標準、污染物排放標準、相關產品標準，都需要定期更新，并建立持續的機制，寫入大氣法，才能盡早趕走灰霾，還空氣以清新。

重罰單位，更要重罰個人

5月下旬，廣州石化違規排放含硫化物廢氣，致廣州市多個區域上空臭氣熏人。廣州市環保局立案查處，廣州石化涉嫌未經批準擅自停用污染治理設施，以及在煉油裝置檢修過程中違反操作規程導致惡臭氣體排放等。

但依現行大氣法規定，如沒有帶來重大經濟損失，廣州石化為此次污染買單將不超過10萬元。在我國，大氣污染被業內人士戲稱為是一項典型的違法成本低于守法成本的“事業”。整部大氣法中，最高處罰不超過50萬元。

而在美國，企業違法排污均是“按日計罰”，每項違法行為罰金可高達25萬美元/天，如果沒有證據證明你的污染行為已經改善，其間，污染罰款將被每天累加。據能源基金會北京辦公室環境項目主任趙立建介紹，美國的污染企業不僅要接受行政處罰，政府還要將其違法行為產出的不當得利悉數收回，并且，企業還要為違法行為對別人造成的損害進行賠償——這樣的狠招，有時一次就可以讓一個企業破產，震懾力自然不容小覷。

中國環境科學院副院長柴發合認為，一定要將大氣法與刑法結合起來，將“違反環境法就要入刑”提到一定的高度：“高排污危害人體健康甚至造成生命消失，跟故意殺人有什么不一樣？就應該繩之以法，處以極刑。”在他看來，大氣法調整的核心之一就是加大違法處罰力度，以后的違法處罰不應該有上限，按照違法者對環境造成的影響和違法違規的程度以及持續的時間，計算累計效應處罰，并且讓企業形象受到損失，使部分消費者放棄使用其產品和服務，因而失去競爭優勢。

中國環境科學學會副理事長、環保部原總工程師楊朝飛主張：“要罰單位和罰個人并重。現在我們很多環保法律法規，罰的都是單位。而在水污染防治法中有一個突破，對個人的罰款不超過年收入的50%。大氣法修訂可以借鑒，并且突破‘年收入50%’的上限，讓污染責任人一年沒有收入。如果只罰單位，就算罰了300萬、500萬，企業一年利稅可能上億，根本沒有影響，對個人更沒有影響。”

最缺的是市場手段

“消除一種污染，最簡單的方式就是給這個污染物定價。”全國工商聯環境服務業商會秘書長駱建華說，嚴格的定價是10年來我國在治理大氣污染方面出臺的最好政策，是有效解決二氧化硫排放問題的關鍵因素之一。

“定價”的依據、2003年7月開始實施的《排污費征收使用管理條例》，對二氧化硫等污染物的排放數量、排污費的征收等做了嚴格的規定。條例出臺后，二氧化硫的排污費由原來的每公斤0.2元提高到了每公斤0.63元。壓力之下，電力等行業不斷加強節能減排，據《全國環境統計公報（2009年）》的數據，當年我國二氧化硫排放量為2214.4萬噸，較2005年下降13.14%，提前完成“十一五”的總量減排目標。

當然，有專家表示，至今仍在執行的0.63元/公斤的定價，也已經落伍，亟須修改。

楊朝飛說：“我們現在解決污染問題基本上靠行政手段加執法手段，最缺的是市場手段。”最先被想到的市場手段是“稅”與“費”，楊朝飛強調：按照“誰污染誰繳稅”原則，環境稅的稅費一定要高于治理污染的成本，所有關于大氣污染的問題，先要研究它的治理成本是多少，然后制定出高于其基數10%或20%的環境稅稅費，企業自然會選擇治理或者預防污染。

另一方面，使用市場手段就要建立成本分攤機制。楊朝飛說：“成品油標準確實要從國三、國四提高到國五，但價格一定會上漲，價格應該怎樣分攤，需要認真研究——這個問題不解決，生產油品的企業沒有積極性，使用油品的城市政府也沒有積極性。”

楊朝飛認為，以油品為例，在中國的大部分地區，政府不能包攬標準提高后增加的成本，企業消化多少、政府補貼多少、消費者承擔多少，可以舉行聽證會的方式，講清楚道理，使百姓能夠接受，企業能夠承受，才有可能從源頭解決。

修訂草案已“二類”好幾年

早在2006年，楊朝飛等官員、專家就提出要進一步修改大氣法，“但那時大氣污染防治工作沒有引起重視，大氣法修訂雖然納入立法計劃，卻遲遲沒有被推進。”楊朝飛說。

2010年初，新的大氣法修訂草案由環保部報國務院法制辦。但據主要參與者之一柴發合透露，兩三年來，草案“一直被列為國務院法制辦的二類立法項目”。

國務院法制辦工作人員告訴《中國經濟周刊》，一類立法項目是指“相對比較成熟的、力爭年內完成的比較重要的項目”；二類立法項目則是“正在積極推進的項目”。有專業人士進一步解釋說：前者屬于指令性計劃，后者則屬于指導性計劃。

今年，楊朝飛看到了機會：“今年有兩件大事推動，一是去年底到今年初的大面積灰霾，在社會上產生了很大的反響；二是十八大召開后，生態文明得到國家的高度重視，環境搞不好就談不上生態文明建設，因此國家對環保工作越加重視。”

駱建華甚至認為，國家應盡快制定清潔空氣法、清潔水法。他說：“現在我們有大氣法，這個法管用，但是法律‘質量’很低。如果修改，只能是小修小改，很難解決問題，必須推倒重來。解決污染問題，一定要出重拳、用重典、揚利劍。”

但解洪興對《中國經濟周刊》表示：“一部法律的制定是多么的嚴肅、不易，哪能說顛覆就顛覆，大氣法修訂是當下最現實的辦法。”

修訂大氣法，楊朝飛和柴發合的最大愿望是，步伐能加快一些。但對于目前該法修訂的具體進程，二人均表示無法回答。

多位專家表示，大氣法的修訂，最早也要在環保“基本法”——環境保護法修訂之后才可能實現。這或許是一個注定糾結的過程——修改后的環境保護法或將在今年底出臺，此前已經歷了多輪艱難的較量。