流動人口社會管理與公共服務一體化

【摘要】我國目前存在對流動人口服務管理和公共服務的一體化脫節現象，存在人本理念尚未真正形成、對流動人口的機構人員編制嚴重缺位等問題。實現流動人口和公共服務一體化有利于從根本上解決流動人口服務管理中存在的諸多問題，具體措施包括切實完善和健全政策保障措施、保障機構人員編制、拓展流動人口公共服務均等化內容等。

【關鍵詞】流動人口 社會管理 公共服務 一體化

近年來，隨著經濟社會的快速發展，我國的城市化進程也快速推進，大量農村人口流動到城市居住和工作，這導致城市的流動人口規模越來越大，成為一個特殊的群體。對他們采取切實有效的管理，為其提供比較健全和完善的公共服務是各級政府和城市管理者應盡的職責義務，有利于構建社會主義和諧社會，促進城市社會治安穩定，經濟社會和諧發展。但是，我國目前的流動人口服務管理和公共服務存在脫節，導致許多從農村到城市暫時居住或工作的流動人口難以享受到城市公共服務，從而產生了一些負面影響。對于政府來說，如何切實加強對流動人口的服務和管理已成為一項重要工作，并受到社會大眾的普遍關注。

必要性分析

流動人口社會管理和公共服務一體化，是指政府的治安、計劃生育、教育、勞動力市場、文化、醫療等相關部門和行業在對社會進行管理的過程中，為流動人口提供相應的社會保障、計劃生育和教育等方面的服務和管理，從而達到兩者的有機統一，實現管理和公共服務的一體化。相關政府行政部門和公共服務機構在對流動人口進行服務和管理的過程中必須樹立人本理念，把服務和管理結合起來，通過服務實現管理，充分滿足流動人口對于各種公共服務的需求。

有利于規范政府對流動人口的管理。我國歷來高度重視對人口的管理，但是在推進城鎮化進程中，大量農村居民涌入城市生活和工作，而國家相關部門對于這些流動人口的管理并沒有很好地跟上形勢發展的需要，在很長一段時期內，其對流動人口采取粗暴管理的方式，導致城市特別是城鄉結合部的社會治安狀況在一定程度上因為流動人口的違法犯罪而惡化。這并非是流動人口的過錯，其根源是政府相關部門特別是公共服務部門未能為流動人口提供最基本的公共服務，其防范式的管理引起了流動人口群體的極大不滿，這是由于政府管理工作的缺位而造成的。目前，部分地區政府在對流動人口管理上采取強制性的管理措施，而不是通過為流動人口提供最基本和優質的服務來促進管理，因此成效并不明顯。此外，管理方式比較落后，以登記、辦證和收費為主，政府的服務工作嚴重缺位。因此，推進流動人口社會管理和公共服務一體化有利于解決政府服務工作缺位的問題，進一步規范政府對流動人口的服務管理，是政府有效開展流動人口管理工作的迫切需要。

有利于進一步提升流動人口的服務質量和水平。大量農村居民涌入城市之后，他們對于就業、住房、就醫和其他社會保障以及公共服務等方面具有十分迫切的需求，需要政府為其提供最基本的服務，從而滿足在城市生活的基本需求。但是，目前部分地區政府對此重視不夠，對流動人口提供的公共服務十分有限，甚至將流動人口完全排斥在城市居民之外，使流動人口在公共服務的方面的需求得不到滿足。具體而言，流動人口在城市完全處于比較弱勢的地位，其在就醫、勞動保障、子女入學等方面的相關權益得不到根本保障，部分城市的流動人口的子女根本沒有在城市入學的資格，流動人口的權益經常受到侵害而無法進行有效的維權，用人單位拖欠流動人口工資的現象也常有發生，在戶籍、失業、工傷、醫療、養老等方面的措施更是難以滿足流動人口的需求。為此，政府相關部門需要積極探索對流動人口的服務管理模式，為流動人口提供均等的公共服務，推進流動人口社會管理和公共服務一體化進程，以便進一步提升對流動人口的服務質量和水平，實現流動人口的基本權利，推進公平社會建設，維護社會和諧穩定。

新形勢下深入推進社會管理創新的迫切需要。伴隨著我國流動人口的不斷增加，政府及其相關部門對流動人口的管理和服務中存在的問題日益突出，傳統的由公安部門對流動人口進行防范式、管制式的管理模式已無法適應新形勢下的服務管理工作，并且影響了社會主義和諧社會的建設。對此，我國政府采取了一系列解決措施，近年來，中央政法委下發相關文件要求深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法“三項重點工作”，之后，“三項重點工作”被提升到黨委、政府實施的重大工程的層次，各級黨委、政府將“三項重點工作”作為黨委、政府的中心工作來謀劃、推進，并取得明顯成效。按照深入推進“三項重點工作”要求，在新形勢下，我國必須推進對流動人口的服務管理，對流動人口的服務管理模式要逐步轉化為由公安部門、計劃和生育部門、社會保障部門、法院檢察院以及醫療、城鄉建設、工商等部門共同進行的綜合服務治理。由此可見，實現流動人口社會管理和公共服務一體化是新形勢下深入推進社會管理創新的迫切需要。

存在的問題

在市場經濟條件下，我國的流動人口規模必將越來越大，人口的合理流動是經濟社會發展的需要。比如，大量的人口從農村流動到城市，為城市建設提供了充足的勞動力。但是，流動人口在為我國經濟社會發展特別是城市建設做出突出貢獻的同時，城市的政府以及相關部門并沒有為流動人口提供必要的基本公共服務，在實現流動人口社會管理和公共服務一體化的進程中還存在許多問題。

城市管理者的人本理念尚未真正形成。目前，“以人為本”的理念似乎成為各級黨委、政府和相關部門的口頭禪，各種會議、各種文件、各種場合，其都在不斷強調必須要牢固樹立“以人為本”的理念，要求按照人本理念深入開展好各項工作。但是，“以人為本”僅僅是在口頭上重要，很少真正落實到具體行動中。比如，我國的城市管理者也不斷強調開展城市的管理必須“以人為本”，但是在具體的實踐中，城市管理者對流動人口非常排斥，認為流動人口是造成城市臟亂差和社會治安狀況惡化的罪魁禍首，在為他們開展服務管理工作的過程中存在歧視現象，更不要說落實“以人為本”理念了。

流動人口機構人員編制嚴重缺位。對流動人口的跨部門綜合服務管理模式存在嚴重不足，嚴重制約了流動人口社會管理和公共服務一體化的推進。流動人口的服務管理工作是一項綜合性的社會系統工程，涉及眾多的政府職能部門，但事實上仍主要停留在公安機關治安和計劃生育管理的層面上，而教育、工商、勞動和社會保障等相關職能部門卻缺少相應的服務管理機構，造成服務管理工作的整體合力難以很好發揮。即使許多城市的政府設立了流動人口服務管理領導小組，由領導小組對流動人口的服務管理相關事宜進行協調和領導，但是，領導小組僅是城市政府的一個臨時性機構，對流動人口的服務管理缺乏應有的機構、編制和人員，無人辦事、無錢辦事的現象普遍存在，因而無法形成齊抓共管的局面。

保障機制

要實現流動人口社會管理和公共服務一體化進程，就必須對上述存在的問題進行認真細致的研究，采取有針對性的保障措施，主要體現在以下方面。

第一，要切實完善和健全政策保障措施。改革戶籍制度，推進流動人口與常住人口在身份和社會地位上逐步實現平等，促進二元社會結構向一元社會結構的轉變。流動人口的移民化趨勢要求政府的政策設計必須兼顧這一特殊群體，正視并維護其合法權益，逐步解決長期在城市就業和居住的流動人員的戶籍問題，注意避免其被邊緣化所帶來的社會問題。

第二，加強體制機制保障。要以城市黨委、政府的名義，把流動人口服務管理工作作為城市政府加強社會管理創新的重要舉措認真加以落實，采取切實有效措施，實行計劃和生育、公安、教育、衛生、文化、工商、城建、勞動和社會保障等各部門綜合治理、綜合施策、協調配合、共同推進的機制體制。

第三，保障機構人員編制。目前，許多城市成立了流動人口服務管理領導小組，但是這個領導小組僅僅是一個臨時性的機構，缺乏專門人員辦事。為此，城市政府之下應該成立專門的流動人口服務管理機構，立足于長遠，牢固樹立“以人為本”的理念，在編制、人員等方面予以切實保障，政府財政為其提供必要的經費支持，實現“有人辦事、有錢辦事”的問題，真正推進流動人口社會管理和公共服務一體化，深入推進對流動人口服務管理的社會管理創新，為城市建設提供更加良好的人文環境。

第四，拓展流動人口公共服務均等化內容。建立戶籍地和現居住地網上信息交流協作制度，推進流動人口基本公共服務工作，秉承“人文關懷”的建設理念，推廣各地有效經驗。例如安徽試點建設“城市生活驛站”，整合、改造社區原有的硬件和配套設施，高標準打造和建設“城市生活驛站”，通過“城市生活驛站”網、社區網站、街道QQ群、街道微博等形式，第一時間發布政策法規、辦事指南、社區活動等信息，并為居民提供網上申請受理、網上互動咨詢、專家輔導等服務，突出以人為本、服務民生的主題等，全方位、多層次地創新社會公共服務管理模式。

【作者單位：中國科技大學公共管理學院、安徽省人口計生委信息中心】