政府與非政府組織相互嵌入的合作模式探尋

【摘要】相互嵌入合作模式較傳統合作模式有著更豐富的內涵、特征和優勢，是政府與非政府組織合作治理發展的必然趨勢，也是社會治理模式創新的理想選擇。實現相互嵌入合作模式的路徑，主要包括轉變思想觀念、加快雙方變革、完善法律法規、建立激勵機制及溝通銜接機制等。

【關鍵詞】相互嵌入合作模式 政府 非政府組織

相互嵌入合作模式的內涵

“嵌入”的原義是指一事物根植于其他事物之中或一個系統有機結合進入另一個系統之中的現象，表現為一事物與他事物的聯系以及聯系的密切程度。卡爾·波蘭尼在《大變革》一書中首次提出“嵌入”概念，并將其用于分析人類經濟行為與非經濟的社會關系和社會結構之間的互動關系。之后，馬克·格蘭諾維特、沙龍·祖金等學者對“嵌入”概念進行了擴展，使其遠遠超出經濟社會學領域。在不影響其核心理論觀點的前提下，我們可以將此概念引入到政府與非政府組織的關系模式中。政府作為公共權力機構，具有管理社會事務的職能，而非政府組織致力于解決社會問題，增進社會公益，兩者之間存在一定的“交結點”。政府與非政府組織以合作的形式把各自的功能需求嵌入對方，使促進社會治理、推進和諧社會建設成為雙方共同參與的整體性過程，各自依托對方的優勢來彌補自身的不足，從而實現社會善治的目標。因此，相互嵌入合作模式是政府與非政府組織雙方通過制度化的相互合作，將各自的功能性需求積極主動地嵌入對方，發揮各自的優勢，互惠互補，共同完成社會治理任務的一種新的合作模式。

相互嵌入合作模式的特征

以相互信任為前提。政府與非政府組織之間相互信任是相互嵌入合作模式的首要前提。“只有信任與合作完全一體化的時候，即當合作型信任關系出現的時候，人類才真正進入一個普遍合作的社會，人們之間的合作才不只是工具和手段，而是穩定的社會關系。”①相互嵌入合作模式強調政府與非政府組織只有在彼此充分信任、互相尊重的前提下，才能形成相互支持、共同發展的良性合作關系，從而實現互利共贏。

以地位平等為基礎。在相互嵌入合作模式中，“政府摒棄大而全的‘家長’或‘管家’的角色，進而由‘長輩’角色過渡到‘同輩中的長者’；非營利組織由政府的‘好孩子’成長為政府在公共治理上的‘好伙伴’”。②非政府組織在參與社會治理的過程中是與政府彼此相對獨立、相互平等的主體。地位平等體現為雙方在治理上具有平等地位，并得到社會的廣泛認同，得到政治上、法律上的確認和保障。

以責權明確為核心。在相互嵌入合作模式中，根據權責一致原則，對政府與非政府組織在社會治理中的權利和責任進行了明確合理的定位。政府的主要職責是從宏觀層面制定社會治理政策，組織、調控政策的整體實施，提供必要的資金支持，發揮在社會公共事務管理上的引導作用。非政府組織的主要職責是根據政府制定的宏觀政策負責在微觀層面實現對社會事務的管理，行使好政府讓渡的部分社會治理權力，提供高質量個性化公共服務以滿足大眾的需求。

以治理網絡為紐帶。在相互嵌入合作模式中，合作治理網絡既是一種互動的組織網絡結構，也是一種復雜的合作關系網絡。在該網絡中，一方面，嵌入雙方在治理過程中彼此互動，通過對話、協商、合作的方式建立伙伴關系；另一方面，“相互嵌入的合作是最復雜的合作關系，這種關系往往你中有我、我中有你，形成復雜的合作關系網絡”。③

以規章制度為保障。相互嵌入合作模式既重視非正式的互動機制的作用，更重視正式的規章制度的建設。政府與非政府組織雙方建立制度化的合作框架，這種合作關系被一系列制度所規制，并且制度化程度較高，對雙方的行為具有較強的約束力。

走向相互嵌入合作模式的必然性

共同的理念和價值觀。在公共利益的追求上，政府與非政府組織有著共同的目標—為公眾提供優質高效的公共服務，共同的價值理念為二者的合作提供了前提。政府作為公共管理機構，目的是實現、維護公共利益，為公眾提供高質量的公共服務；非政府組織不以營利為目的，致力于各種公益事業或互益活動，以促進公共利益為重要使命。可見，政府的公共行政理念與非政府組織的價值理念相契合，為二者相互嵌入的合作治理提供了可能。

優勢互補、資源互賴的需要。政府不是全能的，面對現代社會日益多元化的需求及公共事務“不可治理性”因素增加等問題，無法滿足公眾對于公共物品的多元化需求，因而出現政府失靈。非政府組織在彌補政府失靈，改善治理方式、提供多元化的公共服務等方面具有不可替代的優勢，二者之間存在功能上的互補性。

從統治走向治理的社會治道變革的必然要求。二十世紀八十年代以來，在全球治道變革的背景下，非政府組織以及各種社會治理力量開始出現，社會治理已經呈現出主體多元化的局面。改革開放30多年以來，我國政府的治理之道也發生了很大變化，隨著政府行政體制改革的不斷深入推進，全能型政府向服務型政府轉變，給非政府組織提供更多發揮作用的機會，社會治理從一元化模式逐漸向多元化模式變革。

相互嵌入合作模式的實現路徑

轉變思想觀念，培育相互嵌入合作的治理理念。首先，政府應認識到非政府組織不是政府的附屬機構，而是可以合作的伙伴，樹立“多方參與、共同治理”的社會治理新觀念。其次，非政府組織要樹立獨立的主體意識，打破非政府組織必須要依附于政府才能生存和發展的傳統觀念。“合作主體的獨立性是雙方合作的前提，沒有獨立，就沒有真正的合作，只會出現尷尬的合作”④。最后，要通過強化宣傳教育和輿論引導，努力營造有利于多元主體間互利合作的氛圍，為政府與非政府組織的嵌入式合作營造一個良好的社會氛圍。

加快自身變革，增強相互嵌入合作的治理能力。政府與非政府組織加快自身變革，增強各自的治理能力，是構建相互嵌入合作模式的重要條件。一方面，政府要轉變職能，明確其主要職責是“掌舵”，而不是“劃槳”，加快“政企分開”、“政社分離”的步伐，扮演好公共服務的規劃者、組織者角色，將主要精力從微觀領域的直接管理轉移到宏觀領域的政策制定上，發揮政府在社會公共事務管理上的引導作用。另一方面，非政府組織要加強自身建設，提高服務水平，增強公共治理能力。通過建立現代非政府組織的內部治理制度，加強自我管理，提升服務社會的能力，才能充分發揮其在社會治理領域的獨特作用。

建立健全法律法規，為相互嵌入合作提供制度保障。建立健全相互嵌入合作治理的法律法規，是促進雙方順利合作的重要保障。在合作過程中，雙方為了自身利益，難免會發生沖突，既要制約政府對非政府組織的非法干預，也要防止非政府組織在合作過程中作出有損于雙方合作的行為。雙方的嵌入合作，僅靠各方的自律是遠遠不夠的，必須用法律的嚴肅性確保雙方在“公共事務領域的合作治理都能在公開、公平、公正的制度規則框架下運行，實現合作治理的規范化和制度化”⑤。

建立激勵機制，促進相互嵌入合作的積極性。良好的激勵機制是提高合作治理效率與質量的重要保證。政府有必要對非政府組織給予各種扶持和幫助，提高非政府組織在社會治理中合作的積極性。一是要通過增加財政預算、設立專項資金等直接資助方式或服務外包、項目委托等間接方式，加大對非政府組織的資金支持力度；二是要在稅收方面給予其不同于工商企業的優惠政策，采取稅收優惠或者減免政策。

建立溝通銜接機制，暢通相互嵌入合作的治理渠道。良好的溝通銜接機制是構建相互嵌入合作模式的重要條件。實現政府與非政府組織之間的有效銜接和良性互動，將有助于深化雙方的嵌入合作。完善溝通銜接機制，可從以下三個方面著手：一是組織結構銜接。構建相互嵌入合作模式，就要突破傳統僵化的官僚制，創新政府、非政府組織的組織結構，建立網狀的扁平組織結構，減少信息傳遞的失真，增強決策的時效性，有利于雙方在相互嵌入合作中的不斷調整和互動，形成最佳的合作狀態。二是網絡平臺銜接。政府與非政府組織應運用現代化的信息技術，加強電子政務技術在組織內部管理和社會治理中的應用，有利于實現資源共享、降低合作的運作成本，強化雙方的嵌入互動，提升合作的緊密性。三是工作制度銜接。在協商一致的基礎上，政府和非政府組織可嘗試采取相似的績效指標和績效考評等制度，有利于加強雙方工作的配合度和協調度，提高合作的效率與質量。

【作者單位：鐵道警察學院】

【注釋】

①張康之：《行政倫理的觀念與視野》，北京：中國人民大學出版社，2008年，第218頁。

②楊鏹龍，許利平，帥學明：“政府與非營利組織合作的新模式—從制度化協同走向聯動嵌入模式”，《國家行政學院學報》，2010年第3期，第58～59頁。

③汪錦軍：“公共服務中的政府與非營利組織合作：三種模式分析”，《中國行政管理》，2009年第10期，第78～79頁。

④郭小聰，文明超：“合作中的競爭：非營利組織與政府的新型關系”，《公共管理學報》，2004年第1期，第58頁。

⑤馬建珍，劉洪寅：“合作治理與社會管理模式創新”，《南京航空航天大學學報》，2012年第6期，第11頁。