試論我國行政區劃調整制度的重構

【摘要】改革開放以來，我國經歷了多次以發展為導向的行政區劃調整。由于各種原因，發展型行政區劃調整模式最終導致沖突、無序和無效。文章認為，應以服務于治理為導向，重構行政區劃調整制度，通過各種途徑邁向法治型區劃管理模式，使行政區劃調整促進區域協調發展，維護公共利益。

【關鍵詞】治理 行政區劃調整 制度創新 區域發展

改革開放以來，隨著市場經濟的不斷發展，我國行政區劃經歷了頻繁的調整和變更，行政區劃調整成為區域發展管理的重要手段。行政區劃改革亦成為研究者和實踐者討論的重點話題。在關于行政區劃改革的研究和探討中，許多文獻聚焦于行政區劃調整的具體方案，對于行政區劃調整制度本身缺乏深入研究。

從制度分析的角度看，行政區劃如此頻繁地進行調整說明制度規則本身就存在問題，缺乏穩定性和可預期性。行政區劃調整制度存在哪些問題？該如何解決這些問題？對這些問題的回答將為我國目前正在涌現的行政區劃調整熱提供理論反思，規范各地行政區劃調整行為，促進區域和諧發展。

轉型期行政區劃調整的類型與特點

行政區劃是在既定的政治目的與行政管理的需要指導下，遵循相關的法律法規，建立在一定的自然與人文地理基礎之上，并充分考慮歷史淵源、人口密度、經濟條件、民族分布、文化背景等各種因素，在國土上建立的一個由若干層級、不等幅員的行政區域所組成的體系。①行政區劃不僅界定公民在特定的行政區域內，同時也影響公共服務生產和供給、經濟發展模式及政治權力運行方式。

我國目前正處于社會轉型期，城市化進程加快，大量人口涌入城市，使得經濟規模擴大，城市人口增多，產業結構面臨調整，城市空間擴張，城郊關系發生巨大變化，結構性、體制性的深層矛盾也隨之暴露出來。其中最為突出的就是作為政治空間的行政區域和作為經濟空間的經濟區域之間的矛盾，原有的行政區劃體系已不能完全適應城市發展和區域一體化發展的需要。行政區劃與區域經濟發展之間的矛盾日益突出，使跨行政區域的共同體市場難以形成，嚴重影響區域公共服務和物品的生產與供給。

許多理論研究者和實踐者認為，既然這些矛盾主要是由于“行政區行政”影響所致，那么，一個最直接、最有效的方法就是進行政區劃調整。基于這種認知，我國行政區劃調整一波接著一波，從調整的具體類型來看，可以分為撤地設市與地市合并、撤縣設市、撤縣（市）設區、市轄區調整、鄉改鎮與鄉鎮撤并等類型。

在這一過程中，市、縣級層面的行政建制關系發生了多次重大變化：一是20世紀80年代初大規模的“撤地設市、地市合并”，即將原地區和地區所在地的縣級市撤并設立新的地級市，而地市合并是將原來相當經濟實力的省轄地級市與原地區行政公署合并；二是20世紀90年代大規模的“撤縣設市（縣級市）”，這是指把整個縣（旗、自治縣）改為市，也包括個別的幾個縣合并設置為市；三是2000年前后全國的“撤縣（市）設區”，撤縣（市）設區是指將中心城市周圍的縣或縣級市改為區，將其歸入到大都市行政區的管轄范圍，進而為大都市區的統一規劃和整體發展創造條件；四是近年來，在地方政府的推動下，北京、上海、廣州等全國許多大城市又陸續推動所轄城區合并，引發新一輪的大都市行政區劃調整熱潮。

縱觀我國行政區劃調整歷程，可以稱之為發展型行政區劃調整模式，其主要特點有：一是經濟發展導向。行政區劃調整主要出于區域經濟發展的考慮，在某一發展階段通過行政區的調整適應經濟區的擴展，從而緩解行政區與經濟區之間的沖突關系。二是以城市化為目標。通過行政區劃調整推動城市擴張已成為地方政府推動城市化的重要途徑。

20世紀90年代以來我國發生的行政區劃調整案例，無論是地市合并、縣改市、省管縣，還是都市轄區內的區劃調整，其重要目標就是拓展城市空間。三是政府主導調整。行政區劃調整主要按照民政部制定的《行政區劃變更報批程序》進行，從該規定來看，行政區劃變更的程序基本是內部性程序，公眾難以有效參與調整過程，從而導致了行政區劃調整基本由政府主導的局面。

行政區劃調整存在的問題及原因分析

行政區劃調整的功能在于使行政區域間的問題內部化，通過行政區劃調整，把原來有經濟利益沖突的行政區域合并為一個新的行政區域，從而使經濟區域和行政區域的邊界重合，使原先的區域間問題變成區域內問題，更容易通過公共政策加以解決。從該角度看，我國行政區劃調整已取得一定成效。

但發展型行政區劃調整模式仍存在著沖突、無序和無效等諸多缺陷。一方面，行政區劃調整有時并不能達成預期目的，主要原因在于轄區合并有時更多地變成了官員追求政績效的一種途徑，導致生產效率與分配效率之間的失衡，雖可能促進區域經濟增長，卻降低了公共服務的分配效率。另一方面，雖使行政區劃在合并區域范圍內是比較成功的，但從更大的外部范圍來看，行政區劃改革雖解決了一時的問題，卻未從根本上跳出“區劃調整-競爭膨脹-區劃再調整”的怪圈。因此，行政區劃調整固然重要，但從其長期發展績效來看，不可能從根本上解決區域一體化過程中面臨的行政區與經濟區之間的深刻矛盾。

從目前來看，影響行政區劃調整無效的因素很多，其中主要有以下幾個原因：

行政區劃法律制度不完善。目前，我國和行政區劃相關的法律內容過于簡略，多原則性規定而缺乏科學的標準、實質性內容和可操作性程序。這導致行政區劃調整中人為因素較多，使得調整常常違背初衷，損害公共利益。以城市設置標準體系為例，1993年制定的《關于調整設市標準報告》只明確了縣級市和地級市的設置標準，而對直轄市、較大的市的設置標準和劃分區縣的標準并未規定，造成目前存在設市混亂以及市轄區設置不規范等現象。

行政區劃調整中公眾參與缺位。由于現行行政區劃法律制度的不完善，給政府官員等行動主體留下了較大的行動空間。特別是現行法律和政策體系中缺乏對居民意見的考量，沒有為他們的呼聲提供有效的渠道，從而使得行政轄區合并很容易成為政府官員追求政績、擴大權力的一種便捷方式。盡管政府官員這種追求政績的激勵有時能促進轄區共同利益和區域協調發展，但在大多數情況下，由于缺乏權力制約和公眾參與，政府主導的轄區合并往往會引發沖突，激化矛盾，犧牲被合并轄區居民的整體利益。

城市之間實行嚴格等級制管理。我國現有的城市管理制度實行嚴格的行政級別，根據行政轄區面積、人口數量、經濟發展水平等指標，將城市劃分為直轄市、副省級市、地級市、縣級市。這一顯性的制度激勵誘導地方政府通過行政區劃調整等方式追求行政級別的提升，尋求更多的政策傾斜，但忽略了城市成長規律和居民利益。另一方面，在地方追求可持續發展過程中，各地方之間的合作至關重要，然而在等級化的地方組織體系內，難以開展平等、互惠的協調式對話，各地方自主發展的能力受到行政等級制度的限制，地區間的壁壘無法完全消除，制約和阻礙區域的一體化發展。

地方政府職能轉變滯后。從國際經驗看，行政區和經濟區間的矛盾并不突出。比如，紐約、東京等大都市圈，都是由若干個城市組成的，行政區劃和經濟區并非一致，然而它們卻不存在明顯的行政區劃和經濟區之間的沖突，如“條塊分割”、惡性競爭和低水平重復建設等。②而我國行政區劃和經濟區之的矛盾則較為嚴重，其主要原因是目前的行政管理體制難以適應區域經濟一體發展的要求，關鍵在于地方政府職能轉變滯后，地方政府不僅對市場干預過多，而且缺乏有效的公共服務生產與供給。

完善我國行政區劃調整制度的思考

為了解決行政區劃剛性約束問題，促進地方政府間合作，必須引入治理理念。所謂治理是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。③在治理視角下重構行政區劃調整制度，其核心是從發展型管理模式向法治型管理模式轉變，實現行政區劃功能的重大轉向，以公共服務為導向，夯實跨行政區治理的制度基礎，形成地方治理的多中心體系，為地方的可持續發展提供制度平臺。

完善行政區劃調整的法律體系。改革開放以來，我國已出臺一些關于行政區劃管理的法律法規，但從整體來看，這些法律規范存在層次低、較零散和不完善等情況，現行的法律法規中只是把行政區劃管理當作是政府內部事務，而沒有充分考慮公眾參與和地方自主性的需求，沒有充分體現民主、透明和效率等價值。為促進行政區劃的發展調控向法律治理的轉型，可以考慮制定一部綜合性的《行政區劃法》，其內容可包括：總則，即行政區劃法的基本原則和基本制度；行政區劃體系，即行政區劃的層級和幅度；行政區劃設立與變更，包括新設或撤并行政區劃、調整行政區劃隸屬關系的實質性條件與權限、程序性規定；行政區政府駐地管理，包括政府駐地的定義、設置與變更；行政區劃名稱管理；行政區劃轄域調整及邊界管理；行政區劃設置標準；法律的實施與監督。④

規范行政區劃設置的權力主體。行政區劃設置影響面廣，事關重大，為使行政區劃管理能夠維護社會公共利益，符合公開、民主、效率等公共價值，應明確具體的行政區劃設置的權力主體。在歐美發達國家，對行政區劃調整一般是在法制框架下開展分類治理：諸如市縣合并、設立自治市、成立專區政府等事務，一般是作為政治性事務處理，通常由地方議會投票決定，或由區域內所有的居民公投決定；對于行政邊界變動、行政功能轉移等行政區劃調整，由于這些事務與自治關聯不大，普遍由行政部門或地方議會決定，當然轄區居民仍有參與權。而在我國，中央政府集中了行政區劃調整的管理權，目前這種集權的管理模式已不太適合區域經濟社會的多樣化、差異化發展需求，暴露出諸多弊病，需要進一步制度創新：一方面，中央政府可以將部分行政區劃管理權授權給省級人民政府，同時由省級人民代表大會監督；另一方面，應成立行政區劃設置委員會，該委員會由不同領域的相關專家組成，由委員會提出科學論證和調整建議，以平衡相對集中的行政權，保證行政區劃調整的民主性、科學性和合理性。⑤

優化行政區劃調整的公民參與機制。目前，行政區劃調整基本上是做大做強的發展模式，是非常典型的自上而下的行政推動，但這并不是良性運行的社會特征。要改變上述狀況，行政區劃調整要與民主理念相銜接，民主理論要求任何行政決策必需接受公眾監督并對公眾負責，變自上而下的行政區劃合并模式為自下而上的地方治理模式。

遵循民主理念將增強行政區劃調整的科學性，提高政府決策的合法性，提升地方治理的運行績效。然而，在現有的行政區劃變革法律框架下，行政區劃變革的創造性功能和民主參與過程被大大束縛。因此，要通過建立地方民主來改變政府官員的激勵和約束機制，完善的地方民主離不開公眾的政治參與，公眾參與是地方治理的根基，它能使利益相關方都參與到行政區劃合并等公共事務決策當中。

目前，我國地方治理中不僅缺乏制度化的地方權，又缺乏制度化的地方民主，使得地方政府官員由于缺乏地方居民的參與、監督而在很大程度上可以為所欲為。⑥需要發展公民權利，賦予公民選舉權與被選舉權、罷免權、創制權與復決權，使地方居民在利益相關的區劃調整中擁有知情權、發言權和參與權，并可以通過集體行動影響公共政策的制定與執行。

推動地方政府職能轉變。轉變地方政府職能實際上就是從發展型政府向服務型政府的轉換。所謂發展型政府，是指發展中國家在向現代工業社會轉變的過程中，以推動經濟發展為主要目標，以長期擔當經濟發展的主體力量為主要方式，以經濟增長作為政治合法性主要來源的政府模式。⑦在市場經濟條件下，區域經濟一體化是市場秩序擴展的結果，其根本動力是“看不見的手”的引導下生產要素的自由流動和優化配置，政府的主要功能是提供公共服務。從發展型政府轉向服務型政府，需要推動政府職能轉變，樹立“公民本位”的理念，使政府提供私人部門及社會組織不愿意提供或沒有能力提供的公共產品。

逐步取消市縣之間的等級制。行政區劃的等級制是中國特有的制度設計，從現實情況看，對市縣定級不利于生產要素的自由流動，阻礙了城鄉統籌發展。發達國家地方治理的經驗表明，沒有必要賦予城市一定的行政級別，發達國家的城市化遵循城市發展的規律，各個城市按照經濟發展規模和社會發育程度自發成長。大都市稱為“市”，小城鎮也叫“市”，而沒有搞“官位設市”，更沒有按級別賦予不同權限。這種平等的區劃管理理念值得我國反思、學習和借鑒，未來的發展或許可以遵循城市成長的內在規律，逐步取消市縣之間的行政等級，賦予他們大體等同的經濟社會管理權限，為多中心地方治理體系中各政府主體開展有效的平等協調與合作提供制度平臺。通過行政等級制的突破創新，各地方政府有了平等互動的基礎，并找到實現共同管理活動的合理路徑，這有利于不同組織采取協同活動，有利于促進地方政府間合作，有利于提高區域治理績效。

【作者單位：杭州市委黨校市情研究所】

【注釋】

①周振鶴：“行政區劃史研究的基本概念與學術用語芻議”，《復旦學報》，2001年第3期，第31～36頁。

②魏后凱：“對推進綜合配套改革的幾點思考”，《中國改革報》，2007年4月23日。

③俞可平：《善治與治理》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第6頁。

④馬納新：“論完善我國行政區劃法的基本原則和基本對策”，http：//vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp？db=art&gid=335566542。

⑤薛剛凌，劉雄智：“論行政區劃的法律調控”，《行政法研究》，2007年第2期，第19～24頁。

⑥楊宏山：《府際關系論》，北京：中國社會科學出版社，2005年，第307頁。

⑦郁建興：“從發展型政府到公共服務型政府—以浙江省為個案”，《馬克思主義與現實》，2004年第5期，第65～74頁。