國家損害賠償范圍狹窄的成因與完善路徑

【摘要】我國于2010年對《國家賠償法》進行了修改，在維護公民基本權利方面取得了很大進步。但實踐表明，《國家賠償法》賠償范圍狹窄：堅持撫慰性賠償標準、間接損失賠償不充分、精神損害賠償范圍偏小。建議國家損害賠償應該實行多元賠償標準，擴大賠償范圍，賠償全部直接損失和合理的間接損失，拓展精神損害賠償適用范圍。

【關鍵詞】國家賠償 損害賠償范圍 檢討 完善路徑

國家賠償法作為現代法治國家重要的法律制度之一，對保障人權，維護公平正義，增進社會和諧具有重要意義。我國于1995年實施的《中華人民共和國國家賠償法》進一步完善了我國法律責任體系，為公民維權提供了具體的制度依據。學者們認為這一法律的出臺，在我國的民主法制實踐中無疑具有里程碑的意義。①該法實施以來，被調侃成為“國家不賠法”，成為實施效果最差的法律。為了改變這種尷尬狀況，切實維護公民基本權利，《國家賠償法》于2010年4月29日進行了修訂，在諸多方面得到了較大完善。但是在國家損害賠償范圍上仍然存在較為明顯的局限和不足，具體表現在：堅持撫慰性賠償標準，對受害人的損失賠償力度不夠；侵犯公民人身自由的賠償標準較低且不合理；直接損失未充分賠償，間接損失國家賠償范圍偏小；精神損害的撫慰金賠償語焉不詳，賠償范圍狹窄等方面，從而不能充分保障公民的合法權益。比如，2011年各級法院共審結國家賠償案件2035件，決定賠償金額5019萬元，按此平均，每起國家賠償案賠不足2.5萬元。②針對新《國家賠償法》的局限和不足，探討其成因和改善的途徑，無疑具有很大的理論價值和現實意義。

國家損害賠償范圍狹窄性成因探析

歷史追溯：法治傳統缺乏，厭法懼訟情結濃厚。在中國封建社會，統治階級在制度上也建立了“冤獄賠償”，但其一般都是服務于統治階級政治斗爭的需要。有幸獲得國家賠償的人往往不是官僚地主階級，就是當時社會影響重大的當事人，其目的是為了維護統治階級的政治統治，而不是要保護當事人的基本人權。在民國時期曾經由律師協會發起過“冤獄賠償運動”，要求維護人權，但實際效果并不理想。總之，該類“冤獄賠償”制度在我國體現著“官本位”等思想，就其產生根源而言，在于缺乏民主思想和法治傳統，無配套的法律制度和相關保障機制。要讓作為父母官的強勢政府向作為子民的弱勢百姓低頭，賠償損失，在中國歷史上并不多見。

正是基于前述原因，千百年來，普通百姓間發生糾紛一般都是自行解決或者由他人居中調解，不到萬不得已不去見官，更不用說其權利被官府侵害后，直接向強勢的父母官討要說法。這種基于歷史慣性沿襲的公民維權意識的淡薄，至今仍然沒有明顯改觀。大家依然是從自身個人利益出發去考慮問題，不愿為了打破傳統觀念而付出個人的努力，長此以往，不利于法治政府、責任政府觀念的形成，只會導致政府官本位思想更加嚴重，最終的受害者依然是普通大眾。

現實考察。目前，人們普遍認為國家賠償法制定的損害賠償范圍狹窄，賠償標準低。那么立法者在當初制定《國家賠償法》時作此規定，是基于什么考量呢？就其主要觀點而言不外以下幾種情況：

第一，經濟實力不強。很多人認為我國目前的經濟發展水平不是很高，國家財政負擔能力不強，各級政府發展經濟和社會文化事業的任務艱巨。如果規定國家賠償的范圍過大，標準過高，擔心到時候老百姓紛紛拿起法律武器要求國家賠償，會導致各級政府的財政壓力大增，影響政府發展經濟和社會事業的能力。

第二，執法人員素質偏低。許多人認為與一般個人侵權相比，國家侵權有其特殊性，是一種國家機關及其工作人員的職權侵權行為，行為目的是為了公眾利益而非私人利益。由于執法過程中錯誤難免，為保護執法人員積極性，不能對其要求過高，否則不利于對社會的有效管理和服務工作的正常開展，最終損害大多數人的利益。特別在刑事司法國家賠償方面，有一種較為流行的說法：認為打擊犯罪與人權保障應當同等重視，不能只顧一頭。其實，這些觀點的本質還是在于，認為為有效打擊違法和犯罪行為，必須要由國家付出賠償責任的代價。為了更有效地打擊違法和犯罪，需要盡量降低這種代價，因此，國家賠償標準就應該定得比一般的民事侵權損害賠償標準低許多。例如中國政法大學教授陳光中就曾認為，就刑事賠償來說，要考慮在追究犯罪當中的復雜性，有的錯誤在一定程度上是難免的。在保障人權為主導思想之上，還必須考慮追究犯罪的實際情況。

完善國家損害賠償范圍的路徑選擇

目前，在國家賠償責任中采用補償性賠償標準已成為世界上大多數國家的不二選擇。我國理論界對于政府應該“凸顯服務、強化控權”形成了普遍共識。而多年的制度實施與大量的實際案件的處理則為全面實施補償性標準提供了廣泛的社會基礎。同時，隨著經濟的快速發展，我國目前也已具備了實行補償性賠償標準的經濟基礎。可以說，我國實行補償性國家賠償標準條件已經成熟。

實行補償性賠償標準。如前所述，我國國家賠償法應放棄撫慰性賠償標準，轉采補償性賠償標準。國家賠償應體現以人為本、尊重人權的基本精神，對受害人所遭受到的損失給予全面的賠償，以填補受害人全部實際損失，其既要包括由于國家侵權行為導致的受害人直接損失，也要包括由此產生的間接的財產損失和精神損失。這樣一方面可以與我國侵權責任法規定的一般民事賠償的標準接軌，維護我國法制的統一，同時也體現國家與其他民事侵權責任主體的責任承擔平等，而且對國家賠償的社會效益的實現，法治政府目標的實現有更為明顯的促進作用。

提高侵害人身自由的賠償標準。法治國家的標志之一就是對公民的人身自由予以充分、有效地保護。相對于其他一般的損害賠償標準，人身自由的損害賠償標準應當更高。如前所述，我國目前的《國家賠償法》所規定的人身自由損害賠償標準既偏低，又不合理。因此建議：可以將日平均工資數作為最低限度的賠償標準，而不能作為最高賠償的標準；對于被羈押人在被羈押期間所遭受的合理的可得利益損失，也應適當給予賠償。同時，將精神損害賠償全面納入侵害人身自由賠償范圍。因為對于被羈押人而言，巨大的精神痛苦或損害難以避免，所不同的只是程度輕重而已。

賠償全部直接損失和合理的間接損失。如前所述，現有法律對于直接損失未充分賠償，而間接損失國家賠償范圍偏小。按照直接損失全部賠償、合理間接損失也應當賠償的原理和精神，《國家賠償法》第三十二條規定：“國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產或者恢復原狀的，予以返還財產或者恢復原狀。”第二款應該同時加上“對由此造成的財產損失予以相應賠償。”第三十三條規定“侵犯公民人身自由的，每日賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算。”建議加上“并賠償相應的誤工損失和加班收入。”第三十四條第三項規定“造成死亡的，應當支付死亡賠償金、喪葬費，總額為國家上年度職工年平均工資的二十倍。”建議將總額標準改為“總額以實際損失為準”。第三十六條第一項規定“罰款、罰金、追繳、沒收財產或者違法征收、征用財產的，返還財產，”建議加上“并賠償相應實際損失。”第三十六條第二項規定“查封、扣押、凍結財產的，解除對財產的查封、扣押、凍結，造成財產損壞或者滅失的，依照本條第三項、第四項的規定賠償；”建議加上“還應當賠償因查封、扣押、凍結給受害人造成的其他可得利益損失。”第三十六條第六項規定“吊銷許可證和執照、責令停產停業的，賠償停產停業期間必要的經常性費用開支；”建議加上“并賠償相應實際損失。”第三十六條第八項規定對財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償，應將“直接損失”改為“直接損失和合理的間接損失。”

擴展精神損害賠償適用范圍。對國家賠償法中受害人精神損害賠償范圍不應僅包括對侵害人身自由和物質性人格權所造成的損害，也應包括對精神性人格權、身份權等人身權，并擴延至對受教育權與政治權利等基本憲法權利的侵害，這也是未來精神損害賠償范圍持續拓展的必然趨勢。在精神損害賠償數額確定上，應該綜合考慮侵權國家機關及其工作人員的過錯程度、侵權行為的情節和所造成的后果、侵權機關采取的事后補救措施、案發當地的平均生活水平等各種因素，并盡量體現對個人權益的尊重和保護。在賠償的限額上應規定一個最低標準。基于國家侵權相比一般侵權給受害人造成的精神損害更為嚴重，精神損害賠償數額當然應當更高。建議《國家賠償法》第三十五條可改為：“有本法第三條或者第十七條規定情形之一，或者侵犯公民精神性人格權、身份權、受教育權與政治權利等基本憲法權利致人精神損害的，應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉；造成嚴重后果的，應當支付高于侵犯人身自由、侵犯生命健康權利賠償數額的精神損害撫慰金。”

【重慶三峽學院政治與法律學院副教授、東南大學法學院博士研究生；本文系國家社科基金重點項目“城市交通規劃法治問題研究”的階段性成果，項目編號： 12AFX006】

【注釋】

①穆昌甫：“關于《國家賠償法》的幾點思考”，《行政與法》，2003年第7期，第43～44頁。

②人民網：“去年國家賠償金額平均每起不足2.5萬元”，http：//www.people.com.cn/h/2012/0312/c25408-3236704645.html。