行政公益訴訟受案范圍的界定：標準與架構

【摘要】科學界定行政公益訴訟受案范圍首先應符合行政主體標準、行政行為標準和公共利益標準。在進行具體制度架構設計時，應當采用混合式的立法模式，即以概括式標明行政公益訴訟受案范圍的基本界限，再以肯定式列舉出理論研究和司法實踐中常見的關涉社會公益的行政爭議類型，同時也應兼顧與現行法律體系的內部協調問題。

【關鍵詞】行政公益訴訟 受案范圍 標準 架構

行政公益訴訟是指有權主體依法就行政機關已經侵害或者有可能侵害國家和社會公共利益的行為向法院起訴，由法院依法裁判，并追究違法者相關責任的活動。當前，行政公益訴訟已經成為理論和實務界都非常關注的一個熱點問題，因此，關于行政公益訴訟的受案范圍應如何界定也引起了諸多爭論。

界定行政公益訴訟受案范圍的意義

界定行政公益訴訟受案范圍的必要性。關于是否有必要界定行政公益訴訟的受案范圍，學界存在著一定的爭議。因為既然叫作“行政公益訴訟”，那么受理的案件將一定涉及社會公共利益，而根據目前的研究深度，“公共利益”的內涵和外延均無定論，這就決定了界定行政公益訴訟受案范圍有著較大的難度。但是，公共利益范圍的界定問題始終是無法回避的，界定其內涵和外延是行政公益訴訟程序運行的關鍵。若對“社會公共利益”這一重要概念進行隨意解釋，則會使受案范圍難以確定，使審理和判決脫節，這與司法的規律也是相悖的。另外，行政公益訴訟范圍不確定的另一個負面效應是，會使司法權對行政權的監督無的放矢，從而不利于依法行政的實現和公共利益的保護。所以，對行政公益訴訟的受案范圍進行界定是很有必要的。

界定行政公益訴訟受案范圍的現實性。界定行政公益訴訟的范圍對于整個行政公益訴訟的順利進行有重大現實意義。就訴訟的程序問題而言，明晰、確定的受案范圍至關重要，是決定訴訟程序啟動與否的關鍵因素。對于人民法院來講，受案范圍意味著其受理案件的權限范圍。對于行政公益訴訟的原告來講，受案范圍規定了原告起訴權的行使范圍。對于被告來說，行政公益訴訟受案范圍在一定意義上劃定了國家司法權對行政機關和行政權力進行制約、監督的邊界。對于公共利益來說，受案范圍的大小則直接決定了公共利益受保護的范圍。行政公益訴訟的出發點和立足點是對公共利益的維護和保障，對行政機關侵害公共利益的違法行政行為提起訴訟，可以促進公共利益的保值和增值。

界定行政公益訴訟受案范圍的標準

行政主體標準。要界定行政公益訴訟受案范圍首先必須對行政主體的內涵有全面、科學的認識和了解。有人認為，“行政主體是指享有國家權力、能以自己的名義從事行政管理活動，并能獨立地承擔由此所產生的法律責任的組織。”①也有人認為，“行政主體指依法享有行政職權、能以自己的名義進行行政管理活動，并獨立承擔由此而產生的法律后果的行政組織。”②還有人認為，“行政主體指能以自己名義實施國家行政權（表現為行政管理活動），并對行為效果承擔責任的組織。”③由上可知，無論哪種描述，都認同這樣一個觀點：行政主體包括依法享有行政管理職權的行政機關和法律法規明確授權的組織。所以，我們應該明確，行政機關及法律法規授權的組織外的其他主體侵犯公共利益的行為并不在行政公益訴訟受案范圍之內。

行政行為標準。僅滿足行政主體標準仍無法準確界定行政公益訴訟的受案范圍，還需要遵循行政行為標準。我們應該看到，行政主體的行為與行政行為并非同一概念，行政主體的行為中除了行政行為之外，還有一些并不具有行政行為特征的普通民事行為。而這些民事行為即便對公共利益造成了損害也無法成為提起行政公益訴訟的緣由，而只能交由民事公益訴訟予以救濟。另外，還有一些特殊的行政行為也不能引起行政公益訴訟。雖然學者們按照內涵寬泛程度的不同對“行政行為”有著不同的描述，但我們還是可以從中抽象出具有一致性的、獲得較廣泛認同的觀點，即“行政行為是指行政主體在實施行政管理活動、行使行政職權過程中所作出的具有法律意義的行為”④。按此說法，行政調解和行政規劃、行政指導等不具有法律意義的行為不應當歸入行政公益訴訟的受案范圍。

公共利益標準。顧名思義，行政公益訴訟最重要的功能和目標就是維護社會公益，所以公共利益標準是界定行政公益訴訟受案范圍的重要依據。而科學界定公共利益殊非易事，中外學者們對于公共利益的概念見仁見智，提出了眾多不同觀點，卻無法形成統一的意見。但是，即便無法給出明確的定義，我們也完全可以找出一個大概的定性標準，以便于法官在司法實踐中針對具體案件行使自由裁量權時參考。筆者認為，所謂公共利益應具備如下特征：

一是不確定性。公共利益的不確定性主要表現在利益內容的不確定性和受益對象的不確定性兩個方面。內容不確定，主要指利益的內涵、外延、形成機制以及人們對于利益的價值判斷不可能一成不變，而必須受到時代背景和社會現實情況的影響。受益對象的不確定性則表現為“利益”受眾的廣泛性。即公共利益必須由不特定的社會成員所共同享有，而不能由少數人或個別集團、組織獨占享有。

二是正當性。公共利益的認定必須合乎社會進步、發展的客觀規律與普世價值，必須合理合法。西方發達國家的法治實踐證明，公共利益并非永遠屬于多數人，要防止“多數人的暴政”發生，要與人類發展和社會進步的方向保持一致。只要符合社會進步的要求，不特定少數人的利益也完全有可能是公共利益。

三是公平補償性。公共利益的優先實現一方面會使人受益，另一方面也有可能使某些個人或者組織的正當、合法的權益遭受損失，那么，這些人或組織理應獲得相應的補償，而補償的來源就是獲益的群體，否則就違背了公平正義的原則。當然，現實中的受益者通常是不確定的，我們也往往無法找到具體的補償義務主體，因此，在很多情況下，這種出于公平考慮的補償最終是由國家動用國家財政來完成的，這就體現了公共利益的公平補償性。

四是非營利性。“營利”與“公益”通常是相互排斥的，公共利益不但無法與商業目的和諧共生、相輔相成，也不能通過市場機制以商品交換的方式得到滿足，這就需要政府用公共財政加以解決。但是考慮到公共財政不足的情況經常出現，所以，公益并不等于免費，滿足公益需求也并不絕對禁止收取相關費用，只要這種收費的目的是公益而不是營利，就是可以接受的。

行政公益訴訟受案范圍相關立法的架構

概括式。概括式是指抽象、籠統地規定行政公益訴訟的受案范圍，只列出標準，而不列舉具體的事項。概括式立法的優點是范圍寬泛，可以將更多案件納入行政公益訴訟的范疇，也可以對行政主體及其工作人員的職權行為進行更加有力的制約和監督，同時，還能更加全面地保護公益。但概括式立法存在明顯的缺陷，比如因為過于寬泛而導致的可操作性差等。

列舉式。列舉式強調法律條文的具體、明確，把屬于行政公益訴訟受案范圍的事項逐一列出。列舉式立法模式通常又分為兩類，即肯定式列舉和否定式列舉。所謂肯定式列舉是對屬于行政公益訴訟受案范圍的行政爭議分類型逐個列出；否定式列舉的目的則是排除，也就是把列舉出來的事項排除在行政公益訴訟受案范圍之外。列舉式立法的優點是具體、細致，受理與不受理的界限分明，操作性強。但此模式也有明顯不足，即難以窮盡理論上所有應列入行政公益訴訟受案范圍的事項，無論列舉得多么細致，考慮得多么周全，也無法避免“掛一漏萬”情況的發生。

混合式。混合式是將概括式與列舉式相結合，對行政公益訴訟受案范圍作出科學界定的立法模式。混合式兼概括式、列舉式二者之長，又能彌補二者的不足，不失為目前確定行政公益訴訟受案范圍的較好方式。基于混合式立法的明顯優勢和我國目前的社會發展水平，筆者贊同在以立法形式界定行政公益訴訟受案范圍時采用混合模式，即以概括式標明行政公益訴訟受案范圍的基本界限，再以肯定式列舉出理論研究和司法實踐中常見的關涉社會公益的行政爭議類型。此外，還應充分發揮否定式列舉的優點，對那些不宜劃入行政公益訴訟受案范圍的爭議事項，用否定式列舉的方式予以排除。立法時還應留有充分的余地，用“兜底性”的條款彌補列舉式掛一漏萬的缺陷。

在相關立法的未來發展方面，隨著當代中國社會主義法治國家建設進程的穩步推進，未來可以根據實際情況在肯定式列舉、否定式列舉和概括式之間進行進一步的取舍，比如放棄肯定式列舉，而僅以肯定概括和否定列舉兩種方式規定行政公益訴訟受案范圍，與時俱進，逐漸優化立法結構。之所以如此修改，是為了實現兩種模式的良性互動：否定列舉可以對肯定概括的內容進行細化和補充，而在行政法“控權”主義逐漸彰顯的背景下，二者之間存在的彈性區域將會更加便于拓展行政公益訴訟的受案范圍，并促進訴訟目的的達成。

【作者單位：中共河南省直機關黨校】

【注釋】

①王連昌：《行政法學》，北京：中國政法大學出版社，1994年，第67頁。

②任中杰：《行政法與行政訴訟法》，北京：中國政法大學出版社，1997年第53頁。

③④羅豪才：《行政法學》，北京：中國政法大學出版社，1999年，第66頁，第105～106頁。