“三位一體”：農業經營體制的重大創新

2013 年10 月9 日，國務院副總理汪洋來到浙江考察農民專業合作社、供銷社、信用合作“三位一體”的農村新型合作體系建設。

中共十八屆三中全會召開在即。三十多年前中國改革從農村起步，因此，每到重大的改革關口，人們往往會將目光再度投注到農村，汲取奮發前行的靈感和動力。

三十多年前，農村改革包產到戶賦予中國農民較大的經濟自由，很快實現了生產力的解放和農業生產的大幅增長。但是，自上世紀九十年代以后，原有政策的潛力幾乎釋放殆盡，三農問題空前突出。探索和創新農村改革勢在必行。

2006 年初，時任浙江省委書記習近平在全省農村工作會議上，提出了農民專業合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的構想，并在瑞安率先試點，2006 年底開始全省推廣。這一改革實踐曾引起國內外專家學者和媒體的關注，轟動一時，余波未歇。

盡管這一改革實踐，伴隨著各種爭議和部門利益羈絆，在進展上有起有伏，但是在許多研究者和實踐者看來，“三位一體”的構想抓住了三農問題的要害，為農村、農業、農民進一步走向市場、走向現代化開辟了新的空間，可以說是農村生產關系和農業經營體制的又一個重大創新。

中國農村發展研究組研究員陳林，2005 年之后多年擔任浙江瑞安市副市長，直接組織實施了“三位一體”的改革試點，近幾年他一直堅持不懈地在呼吁和推動這項改革。近日，本刊專訪陳林。他認為，“三位一體”新型合作組織的浙江實踐，對新時期改革全局的探索亦十分有益。

新型合作化：從“兩個飛躍”到“三位一體”

《中國民商》：您親歷了“三位一體”農村合作組織的改革實驗，這一改革有何大的歷史背景？

陳林：中國改革開放的總設計師鄧小平，1990 年3 月在談到農業問題時指出：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。”

現在我們需要全面理解“規模經營”的內涵。近些年來的一些討論，簡單地把農業的希望僅僅寄托于規模經營，又把農業規模經營的希望寄托在土地的流轉和集中，這有反思的必要。

對于土地流轉當然是要肯定和保護，但農業經濟學家經過大量的調查研究發現，土地規模和土地產出率（ 單產） 沒有必然聯系，只和勞動生產率有關系。也就是說小塊土地上的單產不見得比大規模農場的單產低，甚至更高一些，這在全球得到了實證數據的充分支持。對于中國來說，由于人多地少、人地關系高度緊張，在相當長的時期內，更要追求土地的產出率，以確保國家糧食安全。

農業和農村經濟的規模效益，僅僅依靠土地流轉是不足以實現的。在市場經濟條件下，農民的增收不僅取決于產量在物質上的增加，更取決于價格條件及其背后所隱含的市場力量對比。這就需要提高農民的組織化程度，增強市場談判地位和議價能力。為農服務，特別是為農業生產服務的金融、流通、科技等社會化服務體系，也需要通過規模化降低和分攤成本、提高覆蓋面。

《中國民商》：那么，當年浙江瑞安開啟的“三位一體”改革，找到了怎樣一種組織形式？

陳林：經過試點縣市的實踐驗證，在“三位一體”的基本構架下，轄區農民和各級各類合作社普遍進入農村合作協會（農協），原有農民專業合作社得以規范、充實和提升，同時推動基層供銷社開放改組融入合作協會，從根本上實現供銷社回歸“三農”與合作制；信用聯社（合作銀行）的原有社員（小額股東）也進入合作協會，并通過合作協會托管持股合作銀行，形成產權紐帶；合作銀行又依托合作協會、合作社發展信用評級、小組聯保、反擔保等金融創新，拓展營銷網絡，既控制了銀行風險，又放大了農村信用，這一設計也是與孟加拉鄉村銀行異曲同工的。

“三位一體”的平臺，為何要叫“農村合作協會”，而不是什么“合作社協會”或者“合作組織聯合會”呢？這是經過各級領導專家反復斟酌的。其一，現有諸多合作社幾乎都不規范、甚至是假的，“假合作”的基礎上再搞個假聯合，毫無意義，也沒人相信。其二，這是一種合作制的探索，但是超越了“合作社”的局限，仍屬一種社會團體，可以稱為“合作協會”。其三，簡稱農協，側重于農民個體的直接聯系。農協要有“聯邦式”的結構，而不是“獨聯體”。會員可以分級，承認現有利益格局，但是必須保障基層農民直接進入的通道，預留未來發展和擴充的空間。沒有廣大農民會員的授權（哪怕是形式上的），農協要駕馭和整合供銷社、信用社，就缺少法理基礎。其四，信用聯社很多已經改制成為農村合作銀行，繼而組建“農村合作協會”，也比較容易被他們接受。其五，改革著眼于農村整體發展，區域特征更強于行業或職業特征，故稱“農村合作協會”而不是“農業合作協會”或“農民合作協會”。

2006 年10 月，時任省委書記習近平親自聽取試點工作匯報。他指出，“三位一體”的新型合作與聯合組織，把合作制農業產業化經營又提高了一個層次，實現了新老合作經濟資源的對接和各種合作經濟組織的合作與聯合。這是發展農村新型合作經濟組織的有益實踐，是立足新階段、把握新趨勢而積極探索的一條新路子，應當予以鼓勵和支持，同時還要認真總結，并在全省推廣這一經驗，使之不斷完善和更加成熟。

《中國民商》：作為一名學者，您如何看待“三位一體”合作組織改革的理論意義和歷史定位？

陳林：繼“兩個飛躍”之后，“三位一體”的構想結合中國實際，既是對農業合作的美國模式與日韓模式取長補短，又可對計劃經濟時期就已形成的供銷社、信用社進行改造利用。這是一種制度意義上、植根中國本土的自主創新，同時也是各級各類合作事業發展與改革的殊途同歸。

發展新型合作經濟意義上的“集體經濟”，絕不是重新回到“一大而公”

《中國民商》：其實多年來，我們一直在鼓勵提高農民的組織化程度，原來有所謂的集體經濟組織，這些年也出現了很多農村專業合作組織，但效果并不理想，原因何在？

陳林：上個世紀50 年代我國所推行的大規模農村合作化，實際是把“合作化”混同于“集體化”，照搬蘇聯模式，更進一步追求“一大二公”，很快就喪失了合作制的應有內涵。

發展新型合作經濟意義上的“集體經濟”，絕不是重新回到“一大而公”。憲法第八條規定：“農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”。在我國，“集體經濟”與“合作經濟”是長期混用的。按照現在更加嚴謹、規范的稱謂，應為“合作經濟”之意。何況從馬克思主義經典著述來看，合作制、合作經濟本來是更早使用、廣為接受的概念。嚴格說來，市場經濟條件下的合作制作為一種經濟組織形式，并不屬于所有制范疇，更與特定的意識形態沒有必然聯系。

改革開放以來我國農民專業合作組織的發展，在指導思想上又受美國模式的影響。中國地少人多的現實條件，決定了農戶規模普遍偏小，農民本身的專業化程度就很低，在此基礎上，片面強調美國式的所謂專業合作，是難成氣候的。

在類似我國的東亞小農社會，如日本、韓國以及我國臺灣地區，農村是以社區性的合作組織為主，并在縱向上形成多級體系。但是日韓模式也難以簡單照搬，我們無法另起爐灶，或者推倒重來。

我們推動“三位一體”，并不是三“社”一體、歸大堆，也不是現有各種真真假假的合作社形式上的松散聯合。

所謂“三位一體”，首先是農民專業合作、供銷合作、信用合作三類合作組織的三位一體，促進其發展、規范與改革，加強合作、聯合與整合。“三位一體”，又指金融、流通與科技三重合作功能的三位一體，還可引申為基層、區域（行業）乃至全國三級合作體系的三位一體，或者經濟合作組織、群眾自治團體與行政輔助機構的三位一體。正所謂，合則多力，三生萬物。

某些涉農部門成阻力

《中國民商》：“三位一體”的改革遇到了什么阻力，當前是推進這項改革的最好時機嗎？

陳林：近年來在一些地方推廣“三位一體”合作組織，遇到的最大阻力，恰恰來自某些涉農部門本身。

在今天市場經濟還不規范成熟的情況下，傳統的部門分割仍然不同程度地存在，一些部門更熱衷于利用行政乃至立法手段擴充尋租空間和勢力范圍，造成新的部門分割問題。

這些年來，城市改革中的“條塊分割”初步得到解決，而農村改革中“條塊分割”似乎還在加劇。涉農部門各自為政的現象非常突出。部門利益不斷膨脹，假以支農的名義擴張預算、編制、級別、職權，更有甚者，通過立法及其他政策性文件設立各種審批權限和資金渠道。

改革開放30 年來，農口體制一直沒有大的改革，現在已經遠遠落后于形勢的發展。農村改革和新農村建設的當務之急是改革整個農口體制，進行系統性重組。

從根本上說，農口體制，包括農辦、農業局、供銷社、信用社乃至縣鄉農經、農技事業單位等等，要進行大范圍改革重組。行政權力的運行邏輯總是趨向于自我封閉、相互分割，因此，縱使合并成一個“超級部門”也難免出現反反復復，更不能解決農民主體地位的問題。

但是，涉農部門分割問題和農民主體問題，倒是有可能畢其功于一役。自上而下的行政體系改革與自下而上的合作體系建設相結合，既提高行政效能，又降低合作成本。只有喚起農民的廣泛參與和支持，提高農民組織化程度，我們才有足夠的政治能量與合法性資源，沖破既得利益集團的阻隔，真正打破部門分割。也只有深入轉變政府職能、大力整合政府支農資源，農村合作組織才能迅速得以茁壯成長。

前些年農口部門推動農民專業合作立法，并不包括民政、科協長期支持發展的農技協組織，又排除了金融合作。在農口部門內部，競相爭奪農民專業合作社的“主管”地位，對于合作組織的真正內涵卻并不在意。在2006 年10 月31 日《農民專業合作社法》得以通過后，當年12 月銀監會推出了自己的資金互助社管理辦法，還同時推出了村鎮銀行、貸款公司，而此前人民銀行已經在一些地方試點了“小額貸款公司”，這兩大金融監管部門也是各行其道。而無論村鎮銀行、貸款公司，還是更早以前的“小額貸款公司”，不僅令人聯想起當年“農村金融服務社”、“農村合作基金會”一哄而起的前車之鑒，其在政策思路上更莫如說是“公司+ 農戶”在金融領域的變種。“公司+ 農戶”是為外來資本服務的，現在推出的“農民專業合作社”或“村鎮銀行”、“資金互助社”也是只有少數“大戶”玩得起的“富人游戲”。長此下去，勢必進一步加劇農村中的兩極分化和社會不公。

但是，金融、流通、科技等合作組織及其功能服務對于農民特別是小農，如果維持相互分割，就既不能達到規模優勢，又增加組織成本，各自都難以成功。殊途同歸，三位一體，則是唯一出路。

推進這項改革，需要高層盡快作出政治決斷，對于部門分割的“老大難”，需要迎難而上，現在已經沒有繞道而行的空間。

《中國民商》：您對農口體制改革還有什么具體建議？

陳林：十八大之后，2013 年的中央一號文件，特別強調了農業生產經營體制創新，這是多年來所未有的。“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，是中央長期的既定方針，并且寫入了中華人民共和國憲法第八條。要繼續完善和創新，只能是以適當方式強化“統”的一面。而“統”的載體和途徑，只能是合作制。

現在所需要的改革，是深層的體制改革，涉及縣級以上利益格局的調整，需要更為充實的理論準備和政治動員。大的體制不改革，在局部上的試點是不可能長期鞏固、成熟的。為此，我們提出“大農政”與“大農協”的設想。希望以農村合作“三位一體”建設為契機，進一步推動農村綜合改革，打破條塊分割，進一步溝通、協調、整合現有涉農體制和資源，促進縣鄉機構改革和政府職能轉變特別是涉農部門的職能轉變，實現農村行政體系與農村合作體系的相互補充。

另外，我們研究提出了“三位一體”農村合作協會作為“公法社團”的概念，形成了立法建議和操作方案。這些操作方案已經在浙江、河北、廣西、安徽一些地方的試點中得到反復驗證，但是不能替代立法。我認為改革可以“摸著石頭過河”，在立法上是不能“摸石頭”的。立法需要精密的推演、設計；整體立法要有相當的前瞻性，不能過于遷就現狀；要打破部門立法的限制，以立法鞏固和擴大改革成果。

類似的立法在國外都有了上百年的歷史，不存在什么條件是否成熟的問題，例如日本上百年前推動產業組合（即合作組織）立法的時候，不會比我們今天更有經驗。新中國建國之初的1950 年頒布《農民協會組織通則》，規定了農民協會的重要任務是“舉辦農村合作社”；同年還提出了《中華人民共和國合作社法草案》，這個草案采取了綜合立法，盡管在個別字眼和表述上留有當時的時代印記，但在整體框架和邏輯上，其水平要明顯超過幾十年后的《農民專業合作社法》。