開(kāi)放型社會(huì)的公共權(quán)力配置迷局

摘要 隨著社會(huì)自組織的日益發(fā)展壯大，公民素質(zhì)和參與能力的大幅提升，對(duì)既有的“第三方”治理進(jìn)行梳理非常必要。“第三方”治理存在身份確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任落空風(fēng)險(xiǎn)、參與程序不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)等諸多問(wèn)題。發(fā)揮“第三方”在公共治理領(lǐng)域的中立性和參與的價(jià)值，還需要從信息公開(kāi)、權(quán)責(zé)平衡、制度細(xì)化、程序優(yōu)化等方面對(duì)公權(quán)力的配置及其行使形成約束，進(jìn)而推動(dòng)公共治理結(jié)構(gòu)中的各種主體形成合力，形成“善治”格局。

關(guān)鍵詞 公共治理 第三方 公民參與 政府責(zé)任 信息公開(kāi)

【作者簡(jiǎn)介】

褚松燕，國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授、博導(dǎo)，北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心客座教授。

研究方向：公民參與、公民資格理論、政治體制改革與政府創(chuàng)新、社會(huì)組織管理。

主要著作：《中外非政府組織管理體制比較》、《權(quán)利發(fā)展與公民參與》、《個(gè)體與共同體》等。

當(dāng)代公共治理的多主體特征日益明顯。公共事務(wù)因具備公共性而使得對(duì)其管理呈現(xiàn)出程度不同的開(kāi)放性，因此，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人圍繞公共事務(wù)的管理發(fā)揮不同作用，形成“眾人拾柴火焰高”的合力，協(xié)調(diào)公共利益、群體利益和個(gè)體利益，已經(jīng)逐漸開(kāi)始成為共識(shí)。毫無(wú)疑問(wèn)，在我國(guó)的公共治理結(jié)構(gòu)中，政府居于核心權(quán)威地位，占據(jù)從議程設(shè)置到具體決策過(guò)程的主導(dǎo)地位，而其他公共治理主體無(wú)論是組織形態(tài)還是個(gè)體形態(tài)都處于參與者地位，只不過(guò)參與的形式、參與的廣度與深度有所不同，由此塑造著社會(huì)階層的流動(dòng)、互動(dòng)模式，推動(dòng)著公共事務(wù)管理格局的變遷和公共治理從結(jié)構(gòu)、過(guò)程到正當(dāng)性基礎(chǔ)的變化。值得注意的是，近年來(lái)，在我國(guó)的公共治理中，“第三方”的在場(chǎng)越來(lái)越多。那么，誰(shuí)是“第三方”？“第三方”何以在公共治理中具有正當(dāng)性和必要性？現(xiàn)實(shí)的公共治理中“第三方”的存在是能夠拉近政府與公眾的距離，進(jìn)而增強(qiáng)政民互信，還是會(huì)消解政府權(quán)威，加深政府與公眾之間的溝通鴻溝？

“第三方”：一個(gè)并非新鮮的存在

“第三方”在人類的社會(huì)生活中其實(shí)已經(jīng)存在很久了，常見(jiàn)于沖突調(diào)解中，沖突各方尋求有權(quán)威或威望的“第三方”進(jìn)行公正或∕而有效的解決。“第三方”在世界各地的實(shí)踐都有著悠久的歷史，并形成了相對(duì)完整的沖突處置機(jī)制和程序。這種“第三方”的在場(chǎng)基本上有以下幾個(gè)必備要件：第一，有一個(gè)利益競(jìng)?cè)』虼嬖诜制绲膶?duì)象，無(wú)論這個(gè)對(duì)象是有形的如財(cái)產(chǎn)，還是無(wú)形的如名譽(yù)；第二，至少有兩個(gè)以上的沖突方；第三，沖突方對(duì)通過(guò)“第三方”來(lái)解決沖突達(dá)成了共識(shí)；第四，“第三方”具有解決沖突的可能性和權(quán)威性。這種“第三方”沖突解決機(jī)制在一定程度上維護(hù)了一定的社會(huì)—政治秩序，保存和延續(xù)了國(guó)家和民族的核心價(jià)值體系。通常，這樣的“第三方”之所以能夠存在，一方面是人們維護(hù)一定秩序和社會(huì)行為規(guī)則的預(yù)期的需要，另一方面也是因?yàn)椤暗谌健北浑p方認(rèn)為是獨(dú)立的、公正的，因此也是有權(quán)威的，做出的沖突調(diào)解結(jié)果是有效力的。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，沖突調(diào)解情境中的“第三方”，其權(quán)威大致有三種來(lái)源：首先是公權(quán)力，如法院或其他政府裁判機(jī)構(gòu)，其權(quán)威性由國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力和政府信譽(yù)作為支撐；其次是行業(yè)或社會(huì)領(lǐng)域中各種自組織形態(tài)中的約定或契約，如行規(guī)行約等行業(yè)所達(dá)成的業(yè)界內(nèi)部爭(zhēng)端解決規(guī)范、鄉(xiāng)村中未經(jīng)國(guó)家權(quán)力介入的鄉(xiāng)規(guī)民約等；最后是一定地域或群體內(nèi)占據(jù)主流的道德倫理價(jià)值，如鄰里或宗族中德高望重的成功人士，其權(quán)威性在于作為“第三方”的調(diào)解者個(gè)人是主流道德倫理的踐行者且其成功被公認(rèn)歸因于長(zhǎng)期對(duì)主流道德倫理的踐行。也正因?yàn)槿绱耍暗谌健痹谄駷橹沟娜祟悮v史中更多地存在于司法裁判領(lǐng)域和社會(huì)爭(zhēng)端調(diào)處需求當(dāng)中。

公共治理中的“第三方”：范圍與特點(diǎn)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，公共事務(wù)的管理在全球范圍內(nèi)日益沿著兩個(gè)維度進(jìn)行重塑：一個(gè)是整體性政府的內(nèi)視維度，一個(gè)是多主體協(xié)作共治的外視維度，這兩個(gè)維度的發(fā)展邏輯互動(dòng)成為當(dāng)代政府內(nèi)部權(quán)力制衡基礎(chǔ)上的整體性合力與政府外部權(quán)力——權(quán)利衡平基礎(chǔ)上的公眾參與相結(jié)合的公共治理。于是，在具體決策和公共事件中，在政府與公眾之間，為了公共利益和社會(huì)公正，“第三方”概念也被引入到公共治理當(dāng)中，且日益成為公共治理不可或缺的主體。但是，在公共治理中的“第三方”已經(jīng)因?yàn)榍榫车霓D(zhuǎn)換而具有了與沖突調(diào)解情境中不同的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式，首先，公共治理中的“第三方”不是沖突調(diào)解者，而是公共事務(wù)管理的主體之一，是參與者；其次，公共治理中“第三方”的參與目的不是為了在相互沖突的利益之間進(jìn)行調(diào)解，而是以其職業(yè)化服務(wù)和利益關(guān)切來(lái)推動(dòng)公共利益的達(dá)成；最后，公共治理中“第三方”參與的價(jià)值追求更為多元，公正只是其中一種公共價(jià)值，且并不總是第三方參與的首要價(jià)值追求。因此，“第三方”的存在是依賴于情境的，其參與形式根據(jù)公共治理的屬性和領(lǐng)域而變化。

公共治理中的第一種“第三方”是決策情境中的“第三方”，往往是思想庫(kù)、利益相關(guān)方或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)，其作用是為決策提供多種選擇方案、利益平衡或科學(xué)化專業(yè)性支持。這種“第三方”往往在決策制定階段和決策評(píng)估階段發(fā)揮作用較大，其作用發(fā)揮的情況取決于以下條件：第一，“第三方”是否具有官方屬性。一般來(lái)說(shuō)，公共決策需要角度不同的多種備選方案，如果“第三方”是官方機(jī)構(gòu)，則與政府具有同質(zhì)性，其好處是對(duì)政府作為公共利益代表者和提取者的決策意圖具有相對(duì)的高度共識(shí)，而弊端也恰在于這種同質(zhì)性而可能使“第三方”機(jī)構(gòu)成為政府的附庸，在決策中淪為長(zhǎng)官意志的論證者。如果“第三方”是具有獨(dú)立價(jià)值追求和資源整合能力的非官方機(jī)構(gòu)，則更有利于決策方案的異質(zhì)性和多樣性，使政府有更多的備選方案，而其弊端則在于這種異質(zhì)性可能使“第三方”被操縱者收買而偏離決策的公共利益追求。第二，公共決策對(duì)專業(yè)技能的需求強(qiáng)度大小。如果決策事項(xiàng)對(duì)專業(yè)性的需求較高，如修建水壩，則以專業(yè)技術(shù)立身的“第三方”的備選方案、相關(guān)意見(jiàn)建議則更具有影響力，反之，則“第三方”的影響力取決于政府決策者是否有采納的意愿。第三，“第三方”的參與是否為公共決策的必經(jīng)程序，如果是必經(jīng)程序，則“第三方”的參與是必須的，其影響力也要比非必經(jīng)程序的參與大。第四，“第三方”參與的程序是否正當(dāng)，這是“第三方”作用發(fā)揮情況的關(guān)鍵條件，如果程序不被公眾認(rèn)可，則“第三方”的參與只能給決策者帶來(lái)負(fù)面影響。值得注意的是，利益相關(guān)方作為“第三方”作用的發(fā)揮還取決于決策所涉及的議題與“第三方”的權(quán)益指向之間的沖突性。

公共治理中的第二種“第三方”是在政府履行職能過(guò)程中的，主要存在于監(jiān)管和公共服務(wù)領(lǐng)域當(dāng)中。監(jiān)管中的“第三方”或是經(jīng)合法授權(quán)成為承接某種監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)，或更多情況下是受政府委托承擔(dān)政府行政審批、鑒定、資格審查等部分前置工作的機(jī)構(gòu)。市場(chǎng)和社會(huì)監(jiān)管是政府的重要職能，但這并不意味著政府對(duì)紛繁復(fù)雜且專業(yè)細(xì)分的市場(chǎng)和社會(huì)諸領(lǐng)域都具有專業(yè)鑒別力；同時(shí)，政府也不可能以財(cái)政供養(yǎng)領(lǐng)域?qū)拸V、數(shù)量龐大的專業(yè)人士。因此，授權(quán)或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管既便于節(jié)約政府開(kāi)支，又能夠使政府在不墮監(jiān)管專業(yè)水平的情況下加強(qiáng)監(jiān)管針對(duì)性。相應(yīng)地，這就形成了介于政府和監(jiān)管對(duì)象之間的“第三方”，而這樣的“第三方”應(yīng)當(dāng)具有專業(yè)性、中立性、非利益相關(guān)性、責(zé)任性和權(quán)威性，才能夠不偏離政府作為社會(huì)資源權(quán)威性分配者和矛盾的中立調(diào)處者的角色。需要指出的是，經(jīng)授權(quán)或委托承擔(dān)監(jiān)管工作的“第三方”可以是營(yíng)利機(jī)構(gòu)，也可以是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，關(guān)鍵在于這種委托或授權(quán)所引起的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政開(kāi)支，而非由相對(duì)人來(lái)承擔(dān)成本，例如公共建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)往往就是由“第三方”而非政府的環(huán)保部門來(lái)做出。公共服務(wù)領(lǐng)域中的“第三方”則是基于政府的服務(wù)外包合同而向社會(huì)公眾提供代位服務(wù)的機(jī)構(gòu)，其產(chǎn)生和興起也往往是政府作為公共服務(wù)的提供者在對(duì)相關(guān)公共服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上基于成本—收益分析、專業(yè)性等因素考慮而將相關(guān)服務(wù)的履行進(jìn)行服務(wù)外包，承擔(dān)向社會(huì)公眾提供具體服務(wù)的機(jī)構(gòu)就成為“第三方”，這種“第三方”應(yīng)當(dāng)具有專業(yè)性和責(zé)任性，而且往往由于服務(wù)內(nèi)容的地理限制而具有地域性，又因其服務(wù)的公共性所以更多地具有微利性甚至非營(yíng)利性。因此，這些“第三方”更多的是公共服務(wù)領(lǐng)域中獲得政府購(gòu)買服務(wù)合同的機(jī)構(gòu)，如當(dāng)前在一些城市中提供居家養(yǎng)老服務(wù)的協(xié)會(huì)或民辦非企業(yè)單位。總體上說(shuō)，第二種“第三方”機(jī)構(gòu)盡管有領(lǐng)域的差異，但其存在的共同特點(diǎn)有二：一是政府履行職能的延伸，二是監(jiān)管和公共服務(wù)中一些事項(xiàng)的可分割性、可委托性和可追責(zé)性。

公共治理中的第三種“第三方”是在一個(gè)更廣泛意義上的情境中存在的，這就是任何公共事務(wù)管理當(dāng)中的非直接利益相關(guān)方，即社會(huì)公眾。近年來(lái)，社會(huì)公眾要求政府、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位和公益性社會(huì)組織信息公開(kāi)的呼聲越來(lái)越高，特別是對(duì)政府部門、具有官方背景的公益慈善社會(huì)組織的項(xiàng)目和財(cái)政開(kāi)支信息的公開(kāi)呼聲此起彼伏。這是因?yàn)檎?mark name="cClRkAz0dxJyYFW8F8E/Yfqh8+A=">公益性組織使命的履行情況盡管以各種具體的項(xiàng)目和組織財(cái)務(wù)開(kāi)支體現(xiàn)出來(lái)，但因項(xiàng)目的受益人是不特定多數(shù)人而使其社會(huì)使命履行的效果評(píng)價(jià)具有開(kāi)放性，任何人、任何機(jī)構(gòu)都可以對(duì)政府和公益性社會(huì)組織的活動(dòng)和財(cái)務(wù)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，推而廣之，只要是由納稅人負(fù)擔(dān)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的機(jī)構(gòu)，均應(yīng)進(jìn)行必要的信息披露，除非該信息關(guān)涉國(guó)家安全、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私。沒(méi)有相關(guān)的信息披露，則社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)就會(huì)落空。因此，這種情境中的“第三方”不需要有前兩種情境中的“第三方”所具有的資格條件，只要不違背國(guó)家法律即可。

當(dāng)前公共治理中“第三方”面臨的三大風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放積淀，我國(guó)“全能主義”國(guó)家的治理模式已經(jīng)不復(fù)存在，政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大領(lǐng)域初步形成，執(zhí)政黨、政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量各自發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上形成公共治理的合力來(lái)推進(jìn)國(guó)家發(fā)展，已經(jīng)開(kāi)始成為新的目標(biāo)圖景。在這個(gè)過(guò)程中，大量的“第三方”得以生發(fā)、成長(zhǎng)和壯大。隨著我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和政府改革的縱向深入、社會(huì)主義統(tǒng)一市場(chǎng)的逐步建立和細(xì)分、社會(huì)自組織的日益發(fā)展壯大，公民素質(zhì)和參與能力的大幅提升，對(duì)既有的“第三方”進(jìn)行梳理，辨析其參與公共治理的利弊與風(fēng)險(xiǎn)，探尋“第三方”在公共治理中更多地發(fā)揮正能量而非消解性作用的路徑，推動(dòng)公共治理朝向“善治”優(yōu)化，既有必要也正當(dāng)時(shí)。

首先，“第三方”身份確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。從理論上說(shuō)，黨和政府之外的任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人都可以成為公共治理的主體參與到公共事務(wù)的管理當(dāng)中，但在具體的公共事務(wù)管理中，“第三方”身份有個(gè)確認(rèn)問(wèn)題。從實(shí)踐中看，我國(guó)組織形態(tài)的“第三方”既包括體制傳承下來(lái)的事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)，也包括隨著經(jīng)濟(jì)體制改革而生發(fā)出來(lái)的市場(chǎng)組織和社會(huì)組織。隨著社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和社會(huì)管理需求從領(lǐng)域到質(zhì)量的全方位拓展，隨著公民權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)的大幅提升，隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)帶來(lái)的信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)和溝通的即時(shí)性和便捷性，公共治理所蘊(yùn)含的公共價(jià)值理應(yīng)受到更多的重視，其中，公益導(dǎo)向尤為重要。這也就意味著“第三方”無(wú)論其組織屬性如何，在參與公共治理的過(guò)程中都需要關(guān)注公共利益導(dǎo)向。盡管不少“第三方”是以其技術(shù)性和專業(yè)性服務(wù)為特點(diǎn)，與公共利益導(dǎo)向并沒(méi)有明顯的直接相關(guān)性，但在政權(quán)既定情況下，公共治理所涵蓋的領(lǐng)域主要集中在公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、社會(huì)管理和與公眾利益相關(guān)的公共政策領(lǐng)域，這些領(lǐng)域本身就具有公共利益導(dǎo)向的約束性。因此，“第三方”的參與構(gòu)成這些領(lǐng)域公共事務(wù)管理鏈條不可或缺的環(huán)節(jié)，其參與行為自然帶來(lái)公共效應(yīng)。如前文所述，“第三方”的范圍依賴于具體的情境，在我國(guó)，從歷時(shí)性看，“第三方”的范圍有著一個(gè)從事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、官辦社會(huì)組織向民營(yíng)企業(yè)和民間生發(fā)的社會(huì)組織擴(kuò)展的軌跡。從共時(shí)性看，事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、官辦社會(huì)組織、民營(yíng)企業(yè)和民間社會(huì)組織因與黨和政府占據(jù)優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)地位的體制同質(zhì)性的疏密而在參與過(guò)程中呈現(xiàn)出明顯的差異，即從總體上，民辦的機(jī)構(gòu)往往處于公共治理參與的弱勢(shì)地位。這與黨和政府機(jī)構(gòu)對(duì)公共治理公共性即參與性的主觀認(rèn)知有關(guān)，與我國(guó)黨和政府管理公共事務(wù)的慣常行為方式有關(guān)，也與制度體系對(duì)參與體系的規(guī)定有關(guān)。于是，實(shí)踐中“第三方”作為公共治理主體的范圍就時(shí)緊時(shí)松，并因此存在著兩大風(fēng)險(xiǎn)：第一，確定“第三方”的自由裁量權(quán)過(guò)大的隨意性風(fēng)險(xiǎn)。哪些機(jī)構(gòu)和人士可以成為“第三方”，并不取決于業(yè)界公認(rèn)的專業(yè)性、技術(shù)性和權(quán)威性，而取決于政府具體領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意向。第二，“第三方”身份競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)非公平性。事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、官辦社會(huì)組織相較于沒(méi)有官方背景的機(jī)構(gòu)與黨和政府具有同構(gòu)性，在參與中具有“自己人”的體制性競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而使沒(méi)有官方背景的機(jī)構(gòu)在原初機(jī)會(huì)上就喪失了參與的平等性。這兩大風(fēng)險(xiǎn)形成了政府作為公共治理結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)者對(duì)民間機(jī)構(gòu)的排斥。近年來(lái)，一些地方政府為響應(yīng)社會(huì)管理創(chuàng)新要求而由政府設(shè)立社會(huì)組織，然后又將購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目通過(guò)非競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)轉(zhuǎn)給這樣的社會(huì)組織，這種行為實(shí)則是兩大風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式之一。要消解這兩大風(fēng)險(xiǎn)，從根本上說(shuō)，還是需要從配置和使用層面推動(dòng)權(quán)力的制度性制衡，進(jìn)而適當(dāng)壓縮政府自由裁量權(quán)的空間，推動(dòng)政治體系更加開(kāi)放，但這是一個(gè)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)。從當(dāng)下的可行路徑看，一是需要在梳理既有政府信息公開(kāi)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與不足的基礎(chǔ)上將信息引向深入，擴(kuò)大為公共信息公開(kāi)，使黨、政府、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和公益性社會(huì)組織的信息披露均納入其中，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，形成對(duì)“第三方”界定隨意性的制約。二是在事業(yè)單位按照“行政的歸行政、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、社會(huì)的歸社會(huì)”原則進(jìn)行的改革應(yīng)與社會(huì)組織雙重管理體制改革相銜接，在“第三方”身份競(jìng)爭(zhēng)中列入利益關(guān)聯(lián)的排除機(jī)制，確保“第三方”主體地位確認(rèn)的公平性。非組織形態(tài)的“第三方”，即社會(huì)公眾，無(wú)論是公共治理中的利益相關(guān)方還是非利益相關(guān)方，均是不證自明的公共治理的主體，其主體地位主要依賴于既有的權(quán)利保障、信息公開(kāi)制度和公共表達(dá)渠道從文本向現(xiàn)實(shí)的落實(shí)進(jìn)程，即既有制度的細(xì)化、流程化和多選擇化。

其次，公共治理中的責(zé)任落空風(fēng)險(xiǎn)。公共事務(wù)的處理事實(shí)上是一個(gè)調(diào)動(dòng)各方力量共同實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程，但在這個(gè)合力過(guò)程中，不同的主體之間又有著力量的博弈，政府作為決策者、公共服務(wù)終極提供者、權(quán)力行使者與“第三方”作為決策建議者、公共服務(wù)具體提供者、監(jiān)督者之間的責(zé)任是不同的，需要予以界分。其中，政府與組織形態(tài)的“第三方”機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任是可以通過(guò)授權(quán)、合同等方式來(lái)約定的，但授權(quán)與合同應(yīng)當(dāng)在公共利益導(dǎo)向價(jià)值基礎(chǔ)上遵循基本的目標(biāo)共享、權(quán)責(zé)一致、費(fèi)隨事走原則來(lái)設(shè)定，否則就容易形成不能追責(zé)的情況，導(dǎo)致權(quán)力變相尋租，導(dǎo)致公共利益或公民基本權(quán)利受損。從實(shí)踐來(lái)看，目前責(zé)任落空風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在政府責(zé)任的不可追責(zé)帶來(lái)的行政相對(duì)人基本權(quán)利受損，由此加劇社會(huì)對(duì)政府的不信任。這主要體現(xiàn)在繁雜的行政審批領(lǐng)域中，行政審批是政府權(quán)責(zé)所在，專業(yè)性技術(shù)性較強(qiáng)的審查工作可以委托或購(gòu)買專業(yè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)，但權(quán)責(zé)關(guān)系鏈條有二：其一是行政相對(duì)人與行使行政審批的政府部門之間的行政關(guān)系；其二是行使行政審批的政府部門與作為“第三方”的專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系。二者的責(zé)任和責(zé)任追究體系不同，不能由行政相對(duì)人與專業(yè)機(jī)構(gòu)之間直接發(fā)生責(zé)任關(guān)系，即便在實(shí)踐中行政相對(duì)人可以與專業(yè)機(jī)構(gòu)直接發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，但應(yīng)當(dāng)在行政審批部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的約定中予以明示且這種明示應(yīng)當(dāng)為公眾所知曉，在行政相對(duì)人與專業(yè)機(jī)構(gòu)直接發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系這種情況下可以視為行政相對(duì)人向行政審批部門直接提交了審批材料。在實(shí)踐中，一些政府機(jī)構(gòu)將專業(yè)性技術(shù)性審查工作轉(zhuǎn)移給“第三方”，但不是通過(guò)授權(quán)和合同方式，而是通過(guò)一些部門內(nèi)部的規(guī)范性文件，使行政相對(duì)人不能直接向政府機(jī)構(gòu)遞交材料，而是必須交由政府機(jī)構(gòu)指定的“第三方”機(jī)構(gòu)審核，并向“第三方”機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用，之后，行政相對(duì)人才能向政府機(jī)構(gòu)遞交經(jīng)“第三方”蓋章之后的材料。例如今年廣州市政協(xié)常委曹志偉繪制的投資項(xiàng)目審批流程“萬(wàn)里長(zhǎng)征圖”中，政府住建部門與建筑圖紙審圖機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系就是類似這種做法一方面使行政審批部門履行完整審批職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政開(kāi)支得以“節(jié)約”，但相關(guān)費(fèi)用沒(méi)有消失，而是由作為行政相對(duì)人的建設(shè)單位向?qū)張D機(jī)構(gòu)支付了，由此發(fā)生成本的不當(dāng)轉(zhuǎn)移，而行政相對(duì)人的成本增加；另一方面，行政相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)利落空，因?yàn)閷張D機(jī)構(gòu)大多是以營(yíng)利為目的的公司，對(duì)其決定不服不能獲得本應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)的審查責(zé)任以及與之相關(guān)的行政救濟(jì)程序支持。于是，政府的責(zé)任和審圖機(jī)構(gòu)作為“第三方”的責(zé)任雙雙落空，甚至成為不當(dāng)利益的合謀者——政府部門指定“第三方”，造成“第三方”地位的壟斷，“第三方”獲利，與政府部門中的一些人形成利益輸送鏈條，其成本和后果均由行政相對(duì)人承擔(dān)，行政相對(duì)人在資金和權(quán)利方面雙重受損，而政府責(zé)任和“第三方”責(zé)任卻均不可追究，最終是少數(shù)人得益而政府公信力受損。對(duì)于這種風(fēng)險(xiǎn)，其防范的路徑就在于回歸政府部門、行政相對(duì)人、“第三方”機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，行政相對(duì)人與政府部門發(fā)生權(quán)責(zé)關(guān)系，政府部門與第三方機(jī)構(gòu)發(fā)生權(quán)責(zé)關(guān)系，行政相對(duì)人與第三方機(jī)構(gòu)之間則不發(fā)生權(quán)責(zé)關(guān)系。

在社會(huì)公眾作為“第三方”的情況下，政府與社會(huì)公眾之間的責(zé)任相對(duì)復(fù)雜，因?yàn)樯鐣?huì)公眾的指向并不明確，責(zé)任落空的風(fēng)險(xiǎn)就更多體現(xiàn)在決策領(lǐng)域：政府決策過(guò)程的不透明與集體決策引發(fā)的決策失誤后果由社會(huì)公眾買單，相應(yīng)地，社會(huì)公眾由于對(duì)決策過(guò)程的參與較少，而傾向于將各種問(wèn)題不論是否應(yīng)當(dāng)由自己來(lái)解決都推到政府身上，造成公民責(zé)任向政府的轉(zhuǎn)移，這種情況就造成政府責(zé)任與公民責(zé)任的雙落空，造成社會(huì)性的不負(fù)責(zé)任。其防范相對(duì)來(lái)說(shuō)也需要長(zhǎng)期的努力，一是決策程序的公開(kāi)，將公眾參與作為決策的必經(jīng)程序，二是政府主動(dòng)運(yùn)用既有的制度性渠道和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的拉平效應(yīng)與社會(huì)公眾展開(kāi)互動(dòng)，從咨詢應(yīng)答、投訴問(wèn)題的解決入手，進(jìn)而對(duì)公共決策議題和議程與社會(huì)公眾展開(kāi)溝通，在政府和社會(huì)公眾之間形成良好的互動(dòng)性政治生態(tài)。

最后，公共治理中“第三方”參與程序不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。沒(méi)有程序正義就沒(méi)有結(jié)果正義，這不僅是司法遵循的原則，也是現(xiàn)代國(guó)家治理所遵循的一個(gè)重要原則。公共事務(wù)的管理盡管是通過(guò)具體事務(wù)體現(xiàn)出來(lái)的，但實(shí)質(zhì)上是對(duì)人的利益的協(xié)調(diào)管理，因此，公共治理中包括“第三方”在內(nèi)的參與程序是否具有正當(dāng)性、是否被社會(huì)公眾認(rèn)可，對(duì)公共治理的效果具有直接的影響，不僅使政府機(jī)構(gòu)具有過(guò)大自由裁量權(quán)而帶來(lái)權(quán)力的濫用風(fēng)險(xiǎn)，而且?guī)?lái)社會(huì)公眾因“被選擇性參與”而對(duì)政府目的的懷疑乃至不信任。

聽(tīng)證會(huì)受冷落的問(wèn)題就是第三方參與程序不當(dāng)引發(fā)的后果。聽(tīng)證會(huì)的程序迄今沒(méi)有規(guī)定，行政機(jī)關(guān)決策的聽(tīng)證會(huì)也缺乏社會(huì)公眾認(rèn)可的統(tǒng)一程序，這就帶來(lái)了聽(tīng)證會(huì)參與者的確定、相關(guān)材料的發(fā)放、議題的設(shè)立、具體聽(tīng)證過(guò)程的流程等不僅無(wú)章可循，而且為一些機(jī)構(gòu)操縱聽(tīng)證會(huì)留下了廣闊的空間，于是，聽(tīng)證會(huì)具有了完備的形式，卻失去了民心。對(duì)于這一風(fēng)險(xiǎn)的防范，無(wú)疑需要從規(guī)則入手，使規(guī)則的制定本身就具有開(kāi)放性、參與性，通過(guò)具體而廣泛的討論將各種關(guān)涉公共利益的制度、程序、流程進(jìn)行優(yōu)化，保障各方利益。

從總體上看，當(dāng)代的政治生態(tài)已經(jīng)使政治具有了開(kāi)放性，而開(kāi)放性必然要求政治—社會(huì)領(lǐng)域廣泛的公眾參與，“第三方”作為參與的形式和地位秉持其中立性和參與的價(jià)值，還需要從信息公開(kāi)、權(quán)責(zé)平衡、制度細(xì)化、程序優(yōu)化等方面對(duì)公權(quán)力的配置及其行使形成約束，進(jìn)而推動(dòng)公共治理結(jié)構(gòu)中的各種主體形成合力，形成“善治”格局。

責(zé) 編∕楊昀赟