善治之道：政府怎樣與第三方組織合作

【作者簡介】

陳天祥，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中山大學(xué)南方學(xué)院公共管理學(xué)系主任。

研究方向：政府改革、基層治理、人力資源管理。

主要著作：《中國地方政府制度創(chuàng)新研究——政府、產(chǎn)權(quán)、市場三維互動(dòng)的透視》、《新公共管理——政府再造的理論與實(shí)踐》、《社會(huì)建設(shè)與政府績效評(píng)估研究》等。

摘要 市場失靈和政府失靈“雙失靈”決定了第三方組織存在的必要性，但同時(shí)也存在“非營利失靈”的可能，因此，需要建立政府與第三方的合作伙伴關(guān)系，其主要形式有合同承包、政府補(bǔ)貼和憑單。目前，我國第三方組織及其與政府關(guān)系中存在的問題主要有：行政色彩嚴(yán)重、組織發(fā)育不良、社會(huì)信譽(yù)程度低、承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能少。政府必須在與第三方的合作關(guān)系中承擔(dān)起培育與支持責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和參與責(zé)任，而第三方則必須立足于草根，提高組織管理水平和公共服務(wù)能力，贏得政府和社會(huì)的支持和信任。

關(guān)鍵詞 政府 第三方 伙伴關(guān)系

政府與第三方合作伙伴關(guān)系的理論分析

第三方又稱為第三部門，從范圍上講是指不屬于第一部門（政府）和第二部門（市場）的其他所有組織的集合，它以非營利為宗旨，因此，也被稱為非營利組織。第三方組織依靠會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)、民間捐贈(zèng)或政府財(cái)政撥款（或資助）等非營利收入，從事第一部門和第二部門無法或不愿意作為的社會(huì)公益事業(yè)，服務(wù)社會(huì)公眾，其業(yè)務(wù)范圍包括環(huán)保、醫(yī)療、教育、慈善、治安、宗教等眾多領(lǐng)域。

從理論上說，之所以需要第三方的存在，是為了彌補(bǔ)市場失靈和政府失靈“雙失靈”的需要。一般認(rèn)為，市場在提供私人物品方面具有優(yōu)勢，它有利于提高資源配置的效率，而在提供公共物品方面，市場則往往因“搭便車”問題而失靈。這時(shí)，就需要政府這只“有形之手”來克服市場失靈，提供公共物品，因?yàn)椤罢袕?qiáng)迫人們出資（通過稅收）的權(quán)力”①，可以解決“搭便車”問題。但很快人們便發(fā)現(xiàn)，政府在提供公共物品方面也存在失靈的情況，原因在于其遠(yuǎn)離社會(huì)底層的官僚體制對社會(huì)需求的遲鈍反應(yīng)，以及標(biāo)準(zhǔn)化的供給公共物品難以滿足不斷變化和個(gè)性化的需要而導(dǎo)致供應(yīng)不足或浪費(fèi)，同時(shí)，還因其壟斷性而使資源配置沒有效率。在這種情況下，具有非營利性和自愿性特點(diǎn)的第三方就具有明顯的優(yōu)勢，可以填補(bǔ)政府不能提供的物品和服務(wù)的縫隙②。第三方的民間性和草根性，使其更貼近服務(wù)對象，更了解服務(wù)對象的需求，能夠更靈活地對服務(wù)的需求作出彈性反應(yīng)，滿足他們的多樣化和個(gè)性化的需求③。

雖然政府是公共物品和服務(wù)的最重要供給者，但這并不意味著由其包攬供給的全流程。公共物品和服務(wù)的供給過程包括決策和生產(chǎn)兩個(gè)不同環(huán)節(jié)。20世紀(jì)末西方國家興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)者認(rèn)為，公共服務(wù)的決策屬于“掌舵”，而公共服務(wù)的生產(chǎn)屬于“劃槳”，兩個(gè)環(huán)節(jié)是可以分開的。政府的主要職責(zé)是“掌舵”而非“劃槳”，即確定公共物品和公共服務(wù)的供給水平并承擔(dān)相關(guān)的成本，而公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)則可以借助第三方或市場（企業(yè)）來完成，從而實(shí)現(xiàn)政府的政策職能與管理職能的分離。在此基礎(chǔ)上引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的多元化。“掌舵”與“劃槳”分開后，“政府基本上作為一個(gè)精明的買家來工作，以能夠完成自己政策目標(biāo)的方式利用各種生產(chǎn)廠商”。雖然政府部門仍然可以作為服務(wù)的提供者，但它們僅僅是其中之一，必須與其他非政府組織或工商企業(yè)展開競爭。決策者處于一個(gè)買者的位置，可以“貨比三家地自由挑選最有能力和效率的服務(wù)提供者，使他們花同樣的錢能夠得到更大的效益，使他們充分利用服務(wù)提供者之間的競爭，使他們保持最大限度的靈活性對變化中的情況作出反應(yīng)，而且有助于他們堅(jiān)持要求高質(zhì)量工作表現(xiàn)的責(zé)任制。合同承包商知道一旦他們的質(zhì)量下降就不再會(huì)要他們，而公務(wù)員則知道在他們身上不會(huì)發(fā)生那種事”④。一部分職能由第三方和市場承擔(dān)，有助于實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)精簡和裁減人員的目的，有利于節(jié)約政府開支；而引入競爭機(jī)制，將使公共物品和服務(wù)的提供更有效率。

但是，如果政府只看到第三方提供服務(wù)的優(yōu)勢而沒有看到其劣勢，放棄了對它的支持和監(jiān)管，第三方在提供公共服務(wù)方面也同樣會(huì)出現(xiàn)失靈的情況。薩拉蒙把它叫做“志愿失靈”⑤， 其最主要的表現(xiàn)是慈善供給不足，一是因?yàn)椤按畋丬嚒眴栴}使社會(huì)能夠供給的公共服務(wù)少于社會(huì)最優(yōu)，二是因?yàn)槭芙?jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，第三方獲得的捐贈(zèng)難以維持其正常的經(jīng)營，⑥三是因?yàn)榈谌接袝r(shí)可能會(huì)打著“非營利”的旗號(hào)從事營利性活動(dòng)。為了改變第三方失靈的狀況，政府應(yīng)注重對第三方的財(cái)政資助，并通過稅收減免等政策鼓勵(lì)社會(huì)各界向第三方捐贈(zèng)，同時(shí)通過績效評(píng)估等方法加強(qiáng)對第三方的監(jiān)管等。

上述幾點(diǎn)理由決定了政府必須與第三方建立合作伙伴關(guān)系，以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，克服各自的劣勢，形成社會(huì)多元共治的良好局面。合作伙伴關(guān)系的主要形式有：

合同承包。即政府與第三方組織簽訂合同，由后者承包某一方面的物品和服務(wù)。在這一合作形式中，政府是安排者，第三方是生產(chǎn)者或服務(wù)的提供者，由政府向它們支付費(fèi)用。可實(shí)行合同承包的公共服務(wù)范圍廣泛，包括垃圾收集、地面維護(hù)、街道清潔、城市綠化等。它是一種常見的政府購買公共服務(wù)形式，為各國所普遍采用。如在美國最常見的64項(xiàng)市政服務(wù)中，平均23%以合同方式外包給私營部門和第三方。⑦近年來，我國很多地方政府在市政管理和服務(wù)、弱勢群體關(guān)懷等方面也開始采用合同承包的形式，借助第三方提供公共服務(wù)。

政府補(bǔ)助。即政府給予生產(chǎn)者或服務(wù)提供者補(bǔ)貼。由于一些公共服務(wù)的盈利性不高，生產(chǎn)者提供服務(wù)的積極性不高，如果不給它們一定的補(bǔ)貼，公眾很難得到滿意的服務(wù)。補(bǔ)助的目的是為了降低特定物品對符合資格的消費(fèi)者的價(jià)格，使消費(fèi)者在市場上能夠向接受了政府補(bǔ)助的機(jī)構(gòu)購買物品。補(bǔ)助的形式可以是資金，也可以是稅收優(yōu)惠、低息貨款、貸款擔(dān)保等。在這種安排中，生產(chǎn)或服務(wù)的提供者是民營機(jī)構(gòu)，即營利機(jī)構(gòu)或非營利機(jī)構(gòu)，政府和消費(fèi)者都向它們支付費(fèi)用。政府補(bǔ)助的例子很多，如政府對一些學(xué)校的補(bǔ)助，對醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)療器械行業(yè)的補(bǔ)助，對一些房地產(chǎn)開發(fā)商的補(bǔ)助（使他們向低收入者提供廉價(jià)住房），對文化、表演藝術(shù)團(tuán)體和藝術(shù)家的補(bǔ)助等。

憑單。它也是政府對公共服務(wù)項(xiàng)目所給予的一種補(bǔ)貼，與政府補(bǔ)助的不同之處是，它僅對特定消費(fèi)者群體實(shí)施補(bǔ)貼，目的在于使他們有能夠在市場上選擇消費(fèi)某一種服務(wù)的權(quán)利，政府向接受了憑單向消費(fèi)者提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用。憑單的優(yōu)點(diǎn)比補(bǔ)助明顯，因?yàn)樗严M(fèi)的選擇權(quán)放在了消費(fèi)者手中，從而引起生產(chǎn)或服務(wù)提供者之間的競爭，有助于提高服務(wù)效率和質(zhì)量。美國的憑單制最具有典型意義。美國聯(lián)邦層次憑單的運(yùn)用范圍包括四大領(lǐng)域，即食品與營養(yǎng)、教育、醫(yī)療和住房。美國退伍軍人權(quán)利法案是美國歷史上最成功的社會(huì)計(jì)劃之一，政府沒有直接提供資金去建立士兵大學(xué)，而是發(fā)放憑單，讓軍人選擇一所自己認(rèn)可的大學(xué)、學(xué)院或技校。醫(yī)療照顧項(xiàng)目也是實(shí)行憑單制度的一個(gè)重要領(lǐng)域，醫(yī)療照顧補(bǔ)助的接受者可以手持政府發(fā)放的一種身份證件作憑單，在任何一個(gè)政府指定的醫(yī)療組織中得到醫(yī)療服務(wù)。

上述對政府與第三方合作伙伴關(guān)系的論述主要涉及普惠性的公共物品的供給機(jī)制，現(xiàn)實(shí)生活中還存在一些特殊的公共服務(wù)，如社區(qū)公共服務(wù)（社區(qū)綠化和道路、小區(qū)共有物業(yè)的保值增值、社區(qū)公共衛(wèi)生和休閑物品等）等只由某一地域范圍內(nèi)的人群分享、某一特定人群所需要的特殊服務(wù)。面對這些特殊的需求，市場沒有動(dòng)力為之，由政府出面提供服務(wù)則會(huì)導(dǎo)致不公平問題，而由具有自治性的第三方組織承擔(dān)供給責(zé)任則具有無可比擬的優(yōu)勢。

除了普惠性和特殊性的公共服務(wù)外，不同地區(qū)和不同類型的人群之間會(huì)面臨不同的資源稟賦和差異化的心理期望，因而存在不同的利益訴求，需要特定的社會(huì)組織作為代言人與外部人群進(jìn)行對話和交往。一來可以充當(dāng)公共權(quán)力與私人領(lǐng)域之間的過渡帶，防止公共權(quán)力對私人領(lǐng)域的不當(dāng)侵入，并把私人領(lǐng)域形成的共識(shí)傳遞給公共權(quán)力，改進(jìn)公共決策；二來可以通過組織化的力量阻止市場的過度擴(kuò)張。事實(shí)證明，在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，如果政府承攬了過多的公共事務(wù)，勢必會(huì)擠壓社會(huì)自治的空間，使公權(quán)力過度侵害社會(huì)和公民的利益，進(jìn)而使政府成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)，人們會(huì)將各種問題的存在歸因于政府，向政府發(fā)泄怨恨和憤怒，政府成為矛盾的一方，無法充當(dāng)公平的“仲裁者”的角色。近年來，一些群體性事件的發(fā)生就是缺乏社會(huì)自治（如缺乏村民自治，農(nóng)民視村委會(huì)為“準(zhǔn)政府”）惹的禍。更嚴(yán)重的是，缺乏社會(huì)自治會(huì)使民眾像一盤散沙，無法有效整合他們的利益訴求，政府無法知曉他們的真實(shí)需要，造成政府與社會(huì)之間的巨大鴻溝，進(jìn)而導(dǎo)致治理盲點(diǎn)和無序，當(dāng)矛盾激化到一定程度并發(fā)生群體性事件時(shí)，政府還不知道跟誰進(jìn)行對話而無所適從，從而加大了治理的成本。因此，政府惟有給第三方讓渡出適度的治理空間，從矛盾的漩渦中擺脫出來，讓社會(huì)走上自治之道，才能使自己充當(dāng)社會(huì)糾紛“仲裁者”的角色，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

第三方還是監(jiān)督和制衡政府的重要力量。公共選擇理論認(rèn)為：政府是由人（公務(wù)員）組成的，因此不可避免地會(huì)帶有人的各種弱點(diǎn)，比如逐利、謀私等，其表現(xiàn)形式就是尋租、權(quán)錢交易、貪污腐敗、官僚主義、不講效率。長期以來，我們傾向于采用自上而下的權(quán)力制衡和思想教育的方法進(jìn)行反腐，但效果并不明顯。一是因?yàn)閮?nèi)部監(jiān)督力量是有限的，二是因?yàn)椤肮俟傧嘧o(hù)”的潛規(guī)則使官員彼此之間對一些或明或暗的不符合法律法規(guī)和其他制度的行為或灰色行為視而不見或暗中相助，大家彼此心照不宣，共同維護(hù)官員群體的特殊和既得利益格局。現(xiàn)實(shí)呼喚來自第三方的橫向監(jiān)督和制衡。第三方監(jiān)督的優(yōu)勢來自于其活動(dòng)范圍的廣泛性和“人多勢眾”。官員是生活在社會(huì)之中的，所謂“沒有不透風(fēng)的墻”，其一舉一動(dòng)都存在蛛絲馬跡，容易被民眾發(fā)覺，“群眾的眼晴是雪亮的”。在國外，很多民間組織專門從事監(jiān)督政府的工作，其組織成員生活在社會(huì)的各個(gè)角度，他們經(jīng)常出沒于一些娛樂場所，跟蹤官員的行為動(dòng)向。世界上，沒有一個(gè)廉潔的政府不是監(jiān)督出來的，指望政府官員的自覺是沒有希望的，這是迄今為止的一個(gè)普遍規(guī)律。近期以來，新的一屆領(lǐng)導(dǎo)集體出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定”后，不少民眾和媒體紛紛加入到監(jiān)督的行列，很多公款吃喝和公車私用的現(xiàn)象被曝光，形成對“三公”的高壓態(tài)勢，就是一個(gè)有力的證明。

第三方在幫助政府監(jiān)管市場方面也是一支不可或缺的重要力量。市場具有天然的擴(kuò)張性和掠奪性，并具有強(qiáng)大的威力，單憑政府的力量難以對其實(shí)施有效的監(jiān)管，而且，政府有可能被市場力量所“俘獲”而放棄其監(jiān)管責(zé)任，近年來我國的假冒偽劣商品泛濫、環(huán)境污染問題嚴(yán)重等就是一個(gè)最好的證明。這個(gè)時(shí)候，就需要第三方的力量（如民間消費(fèi)者組織、環(huán)保組織等）來彌補(bǔ)政府力量的不足，防止市場對社會(huì)的過度侵害，維護(hù)社會(huì)的健康與和諧。

我國第三方組織及其與政府關(guān)系中存在的問題

部分第三方組織的行政色彩嚴(yán)重，不是真正意義上獨(dú)立于政府的、能代表社會(huì)利益而發(fā)揮作用的自治組織。中國第三方的產(chǎn)生方式與西方國家不同，不是內(nèi)生的，而是外生的，是在政府扶持甚至主導(dǎo)下誕生的，其目的是要貫徹政府的施政意圖，缺乏獨(dú)立性，對政府存在“體制依賴”⑧。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是部分組織是由政府直接創(chuàng)立的，盡管后來它們與創(chuàng)辦者脫鉤，但后者仍是其主管單位。如中國青少年發(fā)展基金會(huì)與團(tuán)中央、中華慈善總會(huì)與民政部的關(guān)系。二是許多組織的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)由退下來的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任，他們從日常管理到行為方式都自覺或不自覺地與政府保持高度一致，甚至這些組織還有行政級(jí)別。三是部分組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)全由政府撥款，政府實(shí)際上掌握著其人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，導(dǎo)致它們實(shí)際上成為政府的“代理人”⑨，日常運(yùn)作高度行政化。四是一些社會(huì)組織雖然不是由政府操縱成立的，也不是由政府直接財(cái)政撥款維持運(yùn)作，但為了獲得政府的資助和承接政府的公共服務(wù)項(xiàng)目，往往主動(dòng)使自身行政化，包括組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、規(guī)章制度建設(shè)和公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化等莫不如是。行政化使第三方缺乏獨(dú)立性，也就無法發(fā)揮自身的“草根”優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)和滿足民眾對公共服務(wù)的需求。

第三方組織發(fā)育不良，面臨諸多發(fā)展困境。除了那些官辦或官辦色彩很濃的第三方組織外，其他第三方組織則面臨諸多發(fā)育不良的狀況。因受“雙重管理體制”的制約，我國第三方組織的生長受到很大的限制。一個(gè)第三方組織要獲得民政部門的注冊登記，必須有主管部門，但很多時(shí)候主管部門不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，一些第三方組織也不愿意有主管部門來干涉和支配自己，從而使大量第三方組織因無法登記注冊而轉(zhuǎn)入地下活動(dòng)。據(jù)估算，沒有合法登記注冊的社會(huì)組織大約10倍于合法登記的社會(huì)組織。而相關(guān)政府部門無法對它們實(shí)現(xiàn)監(jiān)管，又加劇了社會(huì)組織的無序化。近年來，國家放松了對社會(huì)組織的管制，并在去年取消了工商經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)福利類、公益慈善類和社會(huì)服務(wù)類組織需要具備主管部門才能注冊登記的規(guī)定，為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造了有利的條件。但總體來看，我國第三方組織還面臨著如下的問題：一是人才缺乏，特別是缺乏從事社會(huì)工作的專職人才。按照《全國民政人才中長期發(fā)展規(guī)劃》，到2020年，我國需要培養(yǎng)社會(huì)工作專業(yè)人才150萬人，而目前我國的社工數(shù)量僅有20萬人左右⑩，缺口巨大。二是資金缺乏，日常運(yùn)轉(zhuǎn)面臨較大的困難。據(jù)調(diào)查，行業(yè)協(xié)會(huì)中有53.3%，學(xué)術(shù)性社團(tuán)中有51.1%，民辦非企業(yè)單位中有37.3%，基金會(huì)中有40.5%存在資金短缺問題。三是能力不足，包括社會(huì)需求發(fā)現(xiàn)能力、組織能力和服務(wù)能力等方面。四是獲得的社會(huì)支持不足。第三方組織的一部分資金依賴于社會(huì)捐贈(zèng)，但目前我國社會(huì)捐贈(zèng)處于一個(gè)較低的水平。中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國慈善發(fā)展報(bào)告（2010）》對比了包括中國、美國、英國、巴西、印度五個(gè)國家的個(gè)人捐贈(zèng)規(guī)模，結(jié)果顯示，從捐贈(zèng)占各個(gè)國家GDP百分比來看，美國最高，比例為2.2%，中國最低，比例僅為0.01%；從捐贈(zèng)結(jié)構(gòu)來看，美國75%以上慈善捐贈(zèng)來自個(gè)人，而中國來自個(gè)人的捐贈(zèng)不到20%，大部分捐贈(zèng)來自企事業(yè)單位。五是發(fā)展不平衡。在各類第三方組織中，慈善基金會(huì)組織偏少；東部地區(qū)第三方組織比較發(fā)達(dá)，中西部地區(qū)第三方組織比較弱小；城市的第三方組織比較發(fā)達(dá)，農(nóng)村的第三方組織比較弱小。

第三方組織社會(huì)信譽(yù)程度低，“非營利失靈”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。我國人均捐贈(zèng)額低，這除了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)外，一個(gè)重要的原因是社會(huì)組織的公信力低，內(nèi)部管理和政府的監(jiān)管均不規(guī)范，進(jìn)而導(dǎo)致了“非營利失靈”的現(xiàn)象。調(diào)查顯示，幾乎有一半組織的會(huì)員不能看到組織的財(cái)務(wù)報(bào)告，66.7%的組織不對外公布財(cái)務(wù)報(bào)告。此外，一些組織沒有正規(guī)的財(cái)務(wù)管理。民政部下屬的中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《2010年全國慈善組織信息披露現(xiàn)狀報(bào)告》顯示，全國有42%的慈善組織沒有專門的信息披露辦法，37%的慈善組織沒有專人負(fù)責(zé)信息披露工作，90%的公眾不接受目前的披露程度和方式，20%的組織沒有機(jī)構(gòu)網(wǎng)站，43%的機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站頁面更新不及時(shí)或者信息很難查找。業(yè)內(nèi)人士用“五個(gè)看不見”來描述慈善的不透明，即捐款人看不見、災(zāi)區(qū)群眾看不見、災(zāi)區(qū)政府看不見、災(zāi)區(qū)慈善組織看不見、捐贈(zèng)落實(shí)看不見。2011年的“郭美美事件”則是慈善組織公信力低和“非營利失靈”的一次大暴露。

第三方組織承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能少，還沒有成為一支能與政府媲美的公共服務(wù)供給力量。長期以來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和封建專制主義的影響，我國實(shí)行的是管控型的社會(huì)治理模式，國家與社會(huì)之間的權(quán)力邊界不清，政府獨(dú)自承擔(dān)公共事務(wù)職能，擠占了社會(huì)的生存空間，導(dǎo)致第三方組織發(fā)展緩慢。雖然近年來國家逐漸放松了對第三方的管制，社會(huì)組織逐漸增多，但由于前述的原因，政府在向社會(huì)轉(zhuǎn)移公共事務(wù)中比較謹(jǐn)慎，從而制約著第三方作用的發(fā)揮。此外，我國處于由計(jì)劃到市場、由“單位人”到“社會(huì)人”、由“大政府、小社會(huì)”到“小政府、大社會(huì)”、由封閉到開放的轉(zhuǎn)型期，再加上信息化社會(huì)的來臨，民眾對公共服務(wù)的需求大大增加，并且越來越個(gè)性化，使我們面臨著公共服務(wù)供給中的雙重困境，即政府和第三方都沒有提供公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，政府也沒有與第三方合作供給公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)。不像西方國家和其他一些地區(qū)。第二次世界大戰(zhàn)后，在國家干預(yù)主義的背景下，這些國家或地區(qū)的政府承擔(dān)了大量的公共服務(wù)事務(wù)，具有非常豐富的經(jīng)驗(yàn)。而且，它們的公民社會(huì)發(fā)達(dá)，行業(yè)自律和社會(huì)信譽(yù)度高，市場機(jī)制也成熟，可能充分利用競爭性機(jī)制多方合作提供公共服務(wù)，有利于政府在合作伙伴關(guān)系中實(shí)現(xiàn)對第三方的監(jiān)督，防止“非營利失靈”。而我國則要在政府缺乏公共服務(wù)供給經(jīng)驗(yàn)，又沒有成熟的市場機(jī)制和公民社會(huì)的情況下，推動(dòng)政府與第三方和市場機(jī)制結(jié)成合作伙伴關(guān)系，這將使合作過程面臨更多難以預(yù)期的不確定性，若考慮不周可能會(huì)造成政府失靈、市場失靈和非營利失靈“三重失靈”的困境。政府在考慮轉(zhuǎn)移職能時(shí)就會(huì)變得更加慎重，容易導(dǎo)致合作的難產(chǎn)或夭折，這是造成我國一些地方向社會(huì)購買公共服務(wù)規(guī)模嚴(yán)重偏小的重要原因。例如，廣州市政府2011年向社會(huì)購買的公共服務(wù)資金僅8000萬元。而在香港，政府向社會(huì)組織購買的公共服務(wù)數(shù)量卻非常龐大，以2003/2004年度為例，香港特區(qū)政府撥出的社會(huì)福利經(jīng)費(fèi)共327.64億港元，其中69.22億撥給志愿機(jī)構(gòu)以提供各類服務(wù)。兩者之差距有如天壤之別。政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)數(shù)量有限，限制了我國第三方活動(dòng)的范圍和進(jìn)入機(jī)會(huì)，使其難以成長為一支與政府并駕齊驅(qū)的公共服務(wù)供給力量。

構(gòu)建政府與第三方健康的合作伙伴關(guān)系的對策

建立政府與第三方之間的健康合作伙伴關(guān)系，可以從政府和第三方兩個(gè)方面加以探討。

政府失靈決定了政府需要借助第三方力量并與其建立合作伙伴關(guān)系，以便更有效地提供公共服務(wù)，同時(shí)，第三方作為獨(dú)立的一個(gè)社會(huì)治理主體又是制衡政府和市場不可或缺的力量。但是，第三方也同樣存在失靈的問題，為此，需要政府在合作伙伴關(guān)系中承擔(dān)必要的責(zé)任，促成政府、市場和社會(huì)（第三方）多元合作共治的良好治理格局。

一是培育與支持責(zé)任。鑒于目前我國第三方力量比較薄弱的情況，政府的一個(gè)首要工作就是大力培育和鼓勵(lì)第三方組織的生長和發(fā)展壯大。首先，繼續(xù)放松對社會(huì)組織的管制。當(dāng)前，不少地方正在逐步取消社會(huì)組織的“雙重管理體制”，一些社會(huì)組織無需主管部門的批準(zhǔn)即可向民政部門注冊登記，這一做法應(yīng)繼續(xù)下去，并不斷加以完善，取消過多的登記限制，如取消注冊資金數(shù)額、申請人數(shù)、住所地、業(yè)務(wù)范圍等方面的限制。在一些領(lǐng)域可以嘗試用備案制代替注冊制。此外，政府應(yīng)與原來的一些行政化的社會(huì)組織盡快脫鉤，讓他們真正成為政府與市場之外的第三方，而不是政府的“代理人”。其次，盡快出臺(tái)和落實(shí)組織與個(gè)人捐贈(zèng)非營利組織后的稅收優(yōu)惠政策，激發(fā)企業(yè)和社會(huì)各界人士捐助第三方組織的積極性，為第三方組織的發(fā)展和壯大提供肥沃的土壤和資源保證。再次，積極推廣政府向第三方購買公共服務(wù)的模式。在諸如社區(qū)衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、弱勢人群關(guān)懷和救助、市場行為監(jiān)督、政策咨詢、農(nóng)民工關(guān)懷、特定秩序的維護(hù)、族群融合、文化娛樂活動(dòng)等方面，都可以采用政府向第三方購買服務(wù)的方式，實(shí)現(xiàn)政府業(yè)務(wù)的“卸載”，擴(kuò)大第三方的生存空間和發(fā)展機(jī)會(huì)。最后，加強(qiáng)公民教育，培育公民意識(shí)。社會(huì)組織的發(fā)展和壯大有賴于公民社會(huì)的成長，而公民社會(huì)的成長則有賴于具有良好的公民意識(shí)和人倫精神的普羅大眾。為此，要改變“功利教育”和“競技教育”為特征的應(yīng)試教育模式，融公民意識(shí)教育和倫理教育于學(xué)校教育和社會(huì)教育之中，培育國民精神中的理性價(jià)值。

二是監(jiān)管責(zé)任。為了保證公共服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格，政府需要對第三方進(jìn)行監(jiān)管，包括市場準(zhǔn)入、服務(wù)的價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量和確定退出機(jī)制等方面。前面講到過，“非營利失靈”的一個(gè)重要原因就是政府監(jiān)管的缺位。在歐美很多國家，政府會(huì)定期對一些慈善組織進(jìn)行評(píng)估并劃定信譽(yù)等級(jí)，或者借助其他中介組織對慈善組織進(jìn)行評(píng)估，然后將評(píng)估結(jié)果公之于眾，從而引導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng)的流向，那些信譽(yù)等級(jí)高的組織會(huì)因此獲得更多的捐贈(zèng)，而那些信譽(yù)等級(jí)低的組織則相反。在香港，公眾參與公益事業(yè)的積極性非常高，捐贈(zèng)也很踴躍，人們不會(huì)擔(dān)心自己捐贈(zèng)的錢不花在慈善事業(yè)上，因?yàn)檎畬Υ壬平M織有很好的監(jiān)管。慈善組織上街募捐前需要獲得政府的批準(zhǔn)，包括募捐的時(shí)間、地點(diǎn)等，此外，募捐人員不能接觸和處置募捐來的資金，而是由銀行將這些資金存入到該組織的帳戶上。政府對募捐得來的資金的用途也有規(guī)定，包括募捐款用于公益活動(dòng)、日常行政開支、經(jīng)費(fèi)節(jié)余等都有占比規(guī)定，政府相關(guān)部門會(huì)組織專門機(jī)構(gòu)對慈善組織資金使用情況進(jìn)行審查。借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，今后我國應(yīng)該著重做好以下幾點(diǎn)：第一，盡快建立和完善對第三方組織的信譽(yù)評(píng)估機(jī)制，為保證評(píng)估的公信力，可以委托社會(huì)組織制定評(píng)估指標(biāo)和實(shí)施具體的評(píng)估工作，政府則承擔(dān)指導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任；第二，政府向第三方購買公共服務(wù)時(shí)，要明確服務(wù)的具體數(shù)量、質(zhì)量和服務(wù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)等，并根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)對公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)估，對達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的組織進(jìn)行相應(yīng)的懲罰，建立第三方組織的退出機(jī)制；第三，從技術(shù)和程序上規(guī)范第三方組織的募捐行為，確保社會(huì)捐贈(zèng)用于公益事業(yè)，提高社會(huì)組織的公信力。

三是參與責(zé)任。借助第三方力量提供公共服務(wù)，并不意味著政府放棄所有的公共服務(wù)責(zé)任；“掌舵”與“劃槳”分開，并不意味著政府放棄所有的“劃槳”職能。在一些公共服務(wù)領(lǐng)域，如教育、衛(wèi)生、重要公共設(shè)施建設(shè)、重要公共服務(wù)技術(shù)等，政府需要保留一定的制衡手段，出現(xiàn)防止公共服務(wù)能力和技術(shù)完全由第三方或市場壟斷的情況，以免政府被要挾和“敲竹杠”而導(dǎo)致公共責(zé)任的喪失。當(dāng)然，這里并不是主張政府要回到過去“劃槳”的老路上去包攬所有公共服務(wù)責(zé)任，而是認(rèn)為政府應(yīng)作為公共服務(wù)提供者的一支重要力量與第三方和市場一起公平競爭、互促互進(jìn)、良性循環(huán)。

對第三方而言，在與政府建立合作伙伴關(guān)系中主要應(yīng)立足于草根，提高組織管理水平和公共服務(wù)能力，贏得政府和社會(huì)的支持和信任。社會(huì)是第三方組織賴于生存的基礎(chǔ)，因此，第三方組織必須提高依靠社會(huì)資源開展公益活動(dòng)的能力。從長遠(yuǎn)來看，第三方組織如果將自己與政府捆綁在一起，實(shí)際上無助于提升自己的社會(huì)地位，而應(yīng)善于利用各種社會(huì)資源以保持自己的獨(dú)立性和自主性，形成一種有別于政府和市場、能夠有效彌補(bǔ)兩者之不足的第三種重要力量，獲得應(yīng)有的尊嚴(yán)和威信以立于不敗之地。此外，第三方應(yīng)規(guī)范組織管理水平，尤其是通過增加組織的透明度、公布捐款的去向和使用效果等，讓公眾了解其運(yùn)作模式，從而增強(qiáng)社會(huì)對組織的信心。與此同時(shí)，第三方還應(yīng)以自己的實(shí)力和特色積極承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)項(xiàng)目，并通過良好的服務(wù)質(zhì)量獲得政府的信任；利用自己的草根優(yōu)勢向政府傳達(dá)民眾的公共服務(wù)需求和利益訴求，引導(dǎo)政府的公共服務(wù)項(xiàng)目和公共決策更加符合實(shí)際，最終與政府之間形成既相互獨(dú)立又合作互動(dòng)的伙伴關(guān)系。

注釋

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責(zé) 編∕鄭韶武