論政府績效管理中的公眾參與機制

【作者簡介】

孫洪敏，遼寧省社會科學院副院長、研究員，享受國務院特殊津貼專家，中國應用哲學學會副會長。

研究方向：管理哲學。

主要著作：《創新思維》 、《創新概論》、 《創新哲學》、《科學發展觀創新論綱》、 《“十二五”民生發展對策研究》、《遼寧文化發展藍皮書》等。

摘要 公眾參與政府績效管理有利于實現公眾的合理訴求與廣泛監督，有利于提升政府績效管理的有效性，彌補政府績效管理的某些缺陷和不足，也為政府以“清廉、為民、務實”為宗旨推進績效管理提供了現實依據。西方學者提出的“公民參與階梯論”對我們擴大公眾參與具有啟發意義。要不斷揭示公眾參與政府績效管理的特點與規律，不斷拓展公眾參與政府績效管理的進程和路徑，建立確保公眾成為政府績效管理主體的長效機制，不斷完善公眾參與政府績效管理的制度建設、技術支持及組織保證。

關鍵詞 公眾參與 政府績效管理 長效機制

20世紀80年代興起的“參與式民主理論”，要求公眾更廣泛、更深入地參與到國家各個領域的活動中去。當代政治民主的持續發展，已經由政治民主開始轉向行政民主的運作，行政民主正在成為一個國際性的話題和潮流。這種變化和發展趨勢，體現了公眾作為國家權力主體、政府服務對象的本質要求。目前突出表現為公眾直接參與公共行政管理各個層面的活動，其中由公眾來考核政府的服務質量、評判政府的能力、評估政府的績效管理水平已經成為主導趨勢。可見，公眾參與成為體現國家政治民主化、政府行政民主化的重要發展標識。通過對遼寧、山西和青海等地一些省份的調查，有關績效管理交流渠道的結果顯示，被調查者向民選官員和行政首腦匯報信息的基本都在60%以上，而向公眾、利益相關者或客戶、顧客匯報績效情況的僅僅超過35%。同時，調查還表明，能夠讓公眾接觸到政府績效管理信息的其他渠道的使用情況也不容樂觀。也就是說，績效信息的內部與對上溝通非常充分，但是與公眾或者媒介的溝通比較有限。

從國內外政府績效管理的比較中可以看到，公眾參與的程度是衡量政府績效管理有效性的一個重要差別。在美國，從績效管理實踐開始之時起，人們就關注公眾意志對于引導政府績效管理實踐、建設好政府的重要作用。當時的進步主義改革派就提出，政府應該成為向民眾負責、接受民眾監督的有效率的政府。在美國政府的績效管理實踐經歷了近百年的歷史之后，人們仍然認定，公眾期望公共部門獲得可與私營部門相媲美的成就是激發政府績效管理的部分原因，而公眾參與績效管理有助于政府政策和服務真正反映公眾的需求。①因此，在推進政府績效管理中，要更加注重并不斷擴大公眾參與。尤其是政府機構及公務員與民眾距離的遠近決定了他們在績效管理中關注民眾意志表達的程度，選舉制公務員的任職方式決定了他們需要更多地追求民意。因此，在發起績效管理的原因上，他們更傾向于認為是為了回應民眾的要求。在不同層次的政府中，越是要向公眾提供直接服務的地方政府，越有可能強調公眾的意志，越會關注質量問題以及公眾滿意度等。

公眾參與是推進政府績效管理的內在要求

公眾參與政府績效管理有利于實現公眾的合理訴求與廣泛監督，有力提升了政府績效管理的有效性，也為政府以“服務于民”為宗旨改進績效管理提供了現實的依據。同時，也彌補了政府績效管理機制的缺陷和不足。作為一種外部評測力量，公眾有理由表達對政府績效管理的態度與價值取向。這種表達可以使政府感知民眾真正的需要，有針對性地提供優質的管理和周到的服務，減少政策上的流弊和私欲，彌補偏差。公眾參與有利于提高政府績效管理的客觀性和準確性，同時作為享受公共管理和公共服務的權利方，可以使政府績效管理更具科學性與完備性，能為絕大多數人所接受。公眾、民選官員和行政機構認識績效管理的邏輯起點是不同的。公眾通過績效管理實現對政府的監督，其邏輯起點是監督邏輯；民選官員通過績效管理實現對行政系統的控制，其邏輯起點是控制邏輯；行政機構則通過績效管理改善內部的管理，其邏輯起點是管理邏輯。以往的實踐證明，不同的邏輯在績效管理中所起的實際作用是不同的，一般情況下，所起作用大小順序是：管理邏輯>控制邏輯>監督邏輯。

許多公共部門及其工作人員在觀念上的突出問題是他們并不明了自己的具體服務對象。一個公共行政部門如果連自己的服務對象都不清楚，將對作為服務對象的公眾參與其績效管理造成很大阻力。特別是委任制公務員無須直接向民眾負責，距離民眾較遠，而且“公眾參與常常被認為是負擔沉重、成本高昂和消耗時間的”。因此，他們相對缺乏關注民眾需求的動力。同時，政府部門內部管理問題和對上負責機制的雙重壓力，迫使他們或者為了解決內部問題而更為關注績效管理系統的內部管理價值，或者為了回應對上負責機制的要求，而更傾向于將績效管理系統作為一種應付外界政治要求的工具，強調績效管理的符號意義。這兩種處理方式都未給予民眾意志以足夠的表達空間。②

案例分析：遼寧省某縣集中供熱項目建設過程中公眾參與的作用

某縣城區目前都是由分散的中小鍋爐房供熱。分散供熱鍋爐效率低，污染嚴重，能源浪費大。不僅對城區環境造成很大污染，加大了煤、灰、渣的運輸量，帶來了城鄉交通壓力和運輸車輛造成的排放污染，而且還占用了大量建筑用地和城區綠地，嚴重影響了城市景觀和環境質量。該縣政府決定，關閉城區內現有分散的小鍋爐房，解決城區環境污染，改善城區環境質量，節約能源，節約用地，提高居民生活水平。

我們課題組對該項目的公眾參與問題進行了評估。

本次評估主要采用了四種方法：

（1）文獻收集與整理：社會評價報告編寫人員查閱了大量有關社會評價、文獻資料及當地的統計資料，并走訪了政府有關部門，從中收集了大量有關土地征用、拆遷安置的政策，以及有關弱勢群體的補償安置政策及供暖優惠政策等。

（2）座談會：本次社會評價報告編寫人員與項目相關人員共召開了5次座談會。

（3）訪談：社會評價報告編寫人員走訪了一些典型的鍋爐房和社區，與受影響人員及受益群眾進行了訪談，了解他們對本項目的看法，以及本項目的建設可能對他們造成的影響。

（4）問卷調查：針對受影響的鍋爐房臨時工進行了抽樣調查，共回收有效調查問卷 142份（占全體鍋爐工19%）。

本項目建設將造成87座鍋爐房關閉，包括國有供熱公司經營管理的26座，企事業單位經營管理的55座，民營鍋爐房6座，直接受影響的鍋爐工742人。

本項目主要的利益相關者包括：受征地影響的村委會，受供熱服務的居民、弱勢群體，原來的供熱方（小鍋爐業主）、承包經營方（小鍋爐經營者），小鍋爐房固定工、小鍋爐臨時工，當地政府、業主單位、設計單位和實施機構。

對于這些受影響人，評估小組深入幾個有代表性的鍋爐房，對小鍋爐房的業主、受影響職工進行了訪談，了解他們對項目的看法以及可能對他們造成的影響。同時，針對受影響的小鍋爐房的鍋爐工（正式工和臨時工），專門做了一次問卷調查（抽樣19%）。本次問卷對國營的、民營的和企事業單位自管鍋爐房都進行了調查，共對142名鍋爐工進行了有效問卷調查，其中93.7%為男性；城區81人，農村61人（大多數為城郊）；年齡基本在18～60歲之間，其中40～60歲的占調查總人數的64.5%，60歲以上的1人，調查人口中少數民族有4人（為滿族和蒙族），文化程度主要以初中為主，占調查總人口的43%。

從調查結果看，關閉小鍋爐對這些鍋爐臨時工有一定影響，但不是很大，因為在鍋爐房打工收入占總收入比重在50%以上的僅為27.5%。這些受影響的臨時工在非采暖期，大部分都在外面打工或回家種地。某縣的勞動力就業市場用工需求較大，工作也比較好找。我們在做安置意愿調查時發現，大部分鍋爐房的正式工人都還希望到新的集中供熱公司中做正式工，而鍋爐房的臨時工人一部分也希望到集中供熱公司中做臨時工。如果不能安置，希望政府提供一些就業信息，他們好自己找工作。他們的安置意愿見表2。

評估小組人員在走訪了各類受影響人群之后，與政府項目辦進行了溝通，召開了座談會，把訪談的情況對項目單位進行了介紹，并分析了項目潛在的社會風險。其中最為關鍵的是由于項目建設導致61座小鍋爐房關閉，從而使鍋爐房經營者和承包者經濟受損，還會使647名季節性臨時工人失業。如果不能妥善安置這部分關閉的小鍋爐房的業主、承包人和員工，就有可能造成新的貧困人群和一系列社會問題。

評估組經過與政府項目辦和項目單位協商，提出了減緩風險的措施。其中一個建議是廣泛的公眾參與。不僅在項目實施前要進行廣泛的公眾參與，在整個項目建設的過程中，也要進行廣泛的公眾參與，認真聽取各種利益相關者的意見，把隱藏的問題及早暴露出來，以利于項目的實施。通過各種媒體宣傳集中供熱項目，使老百姓更多地了解項目的建設和運行，積極參與到項目的建設過程中來。

我們的評估取得了明顯效果，主要表現為：首先，根據社評小組提出的建議，項目辦決定建立一個長期的項目監測機制，由省、市項目辦負責內部監測，并聘請外部獨立監測機構進行半年一次的獨立監測評估；其次，在項目實施前，政府將與受影響人進行廣泛的協商，了解他們的實際困難，積極聽取他們的意見，并且準備利用電視、廣播、報紙等媒體對項目進行告知和宣傳；第三，對于關閉小鍋爐房造成的業主和承包人的經濟損失，以及關閉小鍋爐房造成的固定工和臨時工的失業問題，政府決定在項目實施前盡快出臺政策，制定詳細的安置計劃，盡量降低業主和承包人的經濟損失，減低小鍋爐工的收入損失；第四，施工期間和運行期間需要的大量工作崗位，以關閉小鍋爐房受影響的工人作為用工首選。

以上案例說明，傳統的行政管理模式使公共部門績效管理權力主要掌握在領導人或上級組織手中，公眾只有在被邀請時才能參與到政府績效管理中去，公眾評議的結果往往也只是作為一種參考，對政府工作的改進往往沒有起到根本作用。因此，必須大力推進我國政府績效管理形成的制度體系建設，大力破除公眾參與的制度障礙。就公眾本身而言，他們不但希望參與這一過程，而且還希望這種參與是直接式的。然而，調查結果卻表明，公眾的實際參與程度仍然偏低，并且更多地表現為間接參與。不難理解的是，這種主要由政府機構內部人員設計和選擇的績效管理模式會更多地注重機構內部的預算、管理等需求或政治領導的需求，而不能很好地顧及公眾的需求與理解力。

政府要想讓公民參與政府績效管理，并達到一定的效果，就需要一批具有一定評估知識水平的公民來參與評估。目前，很多公民本身不具備有序參與的知識，又不能按照公民意愿來評估，評估出來的結果與大家的期望相去甚遠，不能保證效益和效率等專業化標準的突顯。雖然公眾有很多機會可以直接參與政府績效管理，但采取間接形式也可以有效地表達公共意志。如：在設計與選擇績效指標時，政府部門會從公眾滿意度或對公眾的責任感角度出發，選擇能夠體現公眾意志的指標。當然，也有些地方為了更多地吸收公眾直接參與績效管理，采取了一些創新的做法以提升特定的政府服務與全面的政府績效管理的質量。但是，大多情況下，相對于管理需求與預算需求而言，政府機構更有可能漠視公眾意志，導致公眾的直接參與機會比較有限。

不斷完善公眾參與政府績效管理的過程與方式

公眾參與政府績效管理具有多樣化的形式。在比較不同國家公眾參與發展水平和制度演進的基礎上，Shorenstein提出了“公民參與階梯論”，對于我們發展公眾參與有重要啟示。該理論認為公眾參與的發展歷程可以分為八種具體形式、三個階段：第一階段屬于“公眾無參與”，對應形式分別是“政府操縱”和“宣傳教育”。但是，我們認為在“無參與”階段可能發生了參與的萌芽。第二階段為“象征性參與”，具體形式包括“給予信息”、“政策咨詢”和“組織形成”。我們認為公眾在這個階段上具有進入公共政策過程的參與機會，但同時應注意到，政府會為保護其決策權力改變參與團體的權力分配。顯然，這將影響公眾參與政府績效管理過程，壓抑公眾參與的自主性。第三階段為“完全型參與”，公民享有合法的實體性權力與程序權力，參與公共政策的制定和執行，對社區的公共事務進行自主式的管理。我們認為這里的一些具體形式包括“合作伙伴關系”、“授予權力”、“公民自主控制”是可以借鑒的。③

公眾在政府績效管理中的參與涉及不同的環節，由此決定了參與的范圍或廣度。馬克·霍哲概括了良好的評估和績效改善體系包括的七個步驟，將公眾參與融入每一步驟，并描述了參與的方式和具體內容。依據這一成果，政府績效管理是一個由多種環節和要素構成的動態過程，可以把政府績效管理中公眾參與的范圍概括如表3：

公眾參與政府績效管理可以從多個環節切入。公眾參與是一個從不能參與到能夠參與進而到完全參與的演進過程。開始，公眾無參與意味著政府啟動并組織實施績效管理目的限于自身控制和內部管理，績效管理基本上屬于政府的內部活動且績效管理結果主要由內部消費，公眾連“被動信息供給者”的角色也無從發揮。公眾最初的參與可能是無效參與，這本身反映了公眾有了參與熱情與積極性，但被評估對象對評估結果缺乏積極的回應，公眾評估活動只能從自發實施開始，以自我欣賞、自我消費結束，沒有產生所期望的影響，其積極性也難以持久。值得期待的是，無效參與可在一定條件下轉化為有限參與，有限性主要表現為評價結果影響力的有限性，表現為公眾僅參與了績效管理全過程的某些環節，表現為公眾參與績效管理諸環節的決策但發言權有限，表現為公眾滿意度表達對部門的影響力有限。有限參與的結果將不可阻擋地發展到高度參與，公眾介入政府啟動和實施的績效管理活動，不僅參與范圍廣（參與了績效管理諸環節的決策選擇），而且公眾參與能產生顯著的影響力。最后，將必然發展到主導型參與，公眾參與績效管理并在各環節的決策中擁有高度自主權，評估結果對政府決策、資源配置以及管理改革產生了實質性影響。從群眾路線的視角來看，這無疑是政府績效管理中公眾參與的最高形態或模式。

公眾參與政府績效管理所需要的條件。從主觀條件看，公眾參與要具備良好的心理素質和思維能力。我國大多數公眾是有能力的公眾，他們可以在充分感應政府行為的前提下，將散亂的信息和直觀的感受轉化為理性的、系統的、深入的分析判斷，這是公眾具備一定能力的反映。當然，公眾在分析判斷問題時，還要有自己的主見，不是人云亦云，而是要能夠充分并敢于表達自己的觀點，敢于提出一些新穎的想法。同時，要有自我控制能力，這里主要是指公眾在進行評估時能控制好自己的感情，在工作中不帶進自己的情緒，拋棄暈輪效應、從眾效應等不良心理因素。

從客觀條件看，公眾參與需要有幾個方面的保障。最根本的是在政府績效管理中應該給予公眾充分的言論自由、思想自由、出版自由等。如果在政府績效管理中沒有充分的思想自由，只有思想壟斷，不允許各種不同觀點存在，就會使人們的思想受到禁錮，無法具備政府績效管理所需的前提條件。同時，還要有實施必要的行政保障。在對政府評估的過程中，政府應該能夠接受來自公眾的正反兩方面意見，好的要聽取，批評也要接受，而且要虛心聽取，不要有抵觸情緒。無論評估結果如何，公眾和政府之間都應該是互相合作、互相促進的良性互動關系，使整個評估活動在寬松的氛圍中進行。在這個過程中，要求各級政府和社會組織加強公眾參與地方政府績效管理的培訓。對參與政府績效管理的公眾進行培訓、提高其素質是一種行政責任和社會責任。因為參與政府績效管理的公眾普遍缺乏績效評估的專業知識和實際經驗，所以，對他們進行必要的培訓是重要任務。

不斷揭示公眾參與政府績效管理的特點與規律

公眾參與政府績效管理的比較優勢。公眾參與地方政府績效管理，有利于表達對政府服務的態度與價值取向。公眾參與政府績效管理可以使政府感知公民真正的需要，有針對性地提供優質的管理和周到的服務。讓政府系統外部的主體、特別是接受政府服務的行政相對人評價政府績效具有不可替代的比較優勢。打破多年來評價政府績效單一的傳統套路，可以有效地避免被評估部門單方面文過飾非、弄虛作假等問題的出現，使政府績效管理更客觀、公正、實事求是；可以彌補政府內部評估的不足，增加績效管理結果的客觀性，避免評估結果使用上出現“一項政績多人用，多項政績一人用”現象；可以完善政府績效系統，提高政府的執政能力。

公眾參與地方政府績效管理，有利于促進政府依法行政能力的提高和創新。讓政府系統外部的評估主體，特別是接受政府服務的行政相對人評價政府績效，實質上是提高執政能力的一項創新手段。能夠合理界定政府與社會的界限，防止政府權力的過度擴張；能夠將公民監督政府的權利制度化、規范化，使其成為一種具有可操作性的權力；能夠實現“以權制權”，避免政府無限制的擴張自身權力、侵犯公民合法權益。同時，公民參與政府績效管理是公民實現和運用監督權的一個重要標識。

公眾參與地方政府績效管理，有利于加快推進行政管理體制改革。公眾參與政府績效管理是行政管理體制改革的客觀要求，④也是政府行政管理體制轉變的重要方式與途徑。公眾參與在提高政府的合法性的同時，也使得政府的績效管理與公共服務的質量和公眾滿意度更加密切聯系起來，真正體現了行政管理體制改革的客觀要求。通過公眾參與政府績效管理工作來促進政府行政管理體制的轉變，以公眾的力量監督、推動政府的管理理念從“政府導向”向“公眾導向”轉變、政府的管理目標從“政府中心”向“公眾中心”轉移。

公眾參與政府績效管理的比較劣勢。公眾參與政府績效管理存在信息依賴等不利因素。政府擁有豐富的傳播資源，又是傳播規則與程序的制定者，因而政府在很大程度上可以控制公共領域的信息流動。但是，政府在執行公務過程中容易產生壟斷性信息，它是社會公眾進行績效管理必不可少的判斷依據，這使公眾在參與政府績效管理的過程中對政府存在較嚴重的信息依賴。

公眾參與政府績效管理存在技術手段的不利因素。當前政府主導進行的績效管理在技術層面上仍然存在一些不足與缺陷。由于部門間的工作性質和工作方法存在差異，公眾對政府績效的評價存在主要公眾評價與次要公眾評價、整體性評價與局部性評價、長遠性評價與短期性評價的不當，這就增加了公眾參與政府績效管理兼顧靈活性與原則性的難度；由于政府的壟斷地位，難以形成對同一類產出的競爭和比較；由于評估范圍與內容過于寬泛、龐雜而缺乏系統性、科學化的操作規程。

公眾參與政府績效管理存在公眾范圍界定的不利因素。如何組合評估主體，做到既經濟又科學，是構架績效管理模式、建立評估指標體系的基礎。目前，在政府績效管理中還沒有很好地針對不同的事務與問題，區分具體情況進行評估，兼顧程序的民主與評價結果的客觀公正性，這是當前我國各級政府引入公眾參與績效管理時迫切需要解決的問題。

不斷拓展公眾參與政府績效管理的進程和路徑

完善公眾直接參與政府績效管理的組織手段。在實際操作中，包括績效管理計劃的制定、績效管理部門和項目的確定、測評因素和方式的選擇、相關人員的培訓、績效管理結果的統計和比較等，都是極其復雜的工作，同時需要大量人力、物力和財力的支持。我國目前開展的公眾評議政府活動，操作中時常缺乏各種詳細、科學的規劃，使得公眾評議政府活動程序失當、信息失真、結果失效。因此，公眾可以借助于政府績效管理的發起者將自己通過評估政府績效、監督政府運作的意愿充分表達出來。同時，政府績效管理的發起者要將民眾的需求視為進行績效管理的重要原因。相比較而言，選舉制有利于將公眾的需求認定為比較重要的原因，委任制則使人明顯地傾向于認為管理需求是政府采用績效管理的主要原因。

暢通公眾意志參與政府績效管理的信息渠道。公眾意志的信息流可以通過兩條渠道進入績效管理過程，第一條是間接流入，第二條是直接流入。在第一條渠道中，公眾意志的信息流在績效管理實踐中經過不同邏輯方式的挑選可能出現遞減的趨勢；同時，民選官員、行政機構又從控制、管理邏輯的要求出發添加了一些新的因素。在第二條渠道中，公眾意志的流量與民選官員意志的流量相比有些微弱。公眾參與政府績效管理是更加重視公平、實現社會公正的突出要求。⑤特別是公民參與有利于政府績效管理過程透明化，可以獲得更多的有關政策績效管理的信息，保證評估信息的充分性和評估結果的完整性；公眾參與有利于打破政府組織及其官員對政府績效管理權的壟斷，獲得部分對政府績效進行管理的權力；公眾參與促進了各評估主體就政府的績效進行博弈，有利于維護廣大人民群眾的自身利益；公民參與政府績效管理的過程，實質上是多元利益主體之間的博弈，有利于維護公共政策的公共性。

完善公眾意志在政府績效管理中的表達機制。對于選舉制來說，政府績效管理其實是選舉者制約官僚政府的一種工具，而公眾意志是這一控制工具的發動器。從美國績效管理的歷史上看，民選官員（如總統）經常借助于民意甚至有時通過制造民意發動績效管理。因此，民意在政府績效管理的各個階段都可以通過民選政府官員來表達。⑥但是，公眾意志在政府績效管理實踐中具有多種表達途徑。有時，公眾直接或通過民選政府官員間接向行政機構表達公眾期望，民選政府官員在公眾意志的基礎上并借助于它向行政機構傳遞包括部分公眾意志在內的控制要求；有時，行政機構結合管理需求加工整理這些意志與要求，形成有關績效管理的信息，并向民選官員匯報、及時準確地與公眾溝通這些信息。特別是公眾參與政府績效管理是實現政群關系和諧的必然要求。公眾參與政府績效管理提供了一種直接使政府與公眾相互溝通、了解、信任與合作的機會，為整個社會的“和諧共治”打下了扎實的基礎。通過公眾與政府彼此接近、相互支持與依存，有利于共同實現對社會和諧的治理。隨著公民社會的發展，治理與善治理念的興起，公眾與政府間的關系以及治理的模式將被重新構建和確立。

公眾參與政府績效管理的主要對策

建立確保公眾成為政府績效管理主體的長效機制。確保公眾參與是發展政治文明，健全政治體制的重要舉措。⑦要有專門獨立的部門監督這些政治制度的實施，以保障公眾參與渠道暢通無阻，防止政府部門之間互相包庇，實施不力。要建立便于普通公眾理解的政府績效管理指標。在績效管理指標設計上，要盡量使用簡單易懂、與實際生活貼近的語言表達，指標內容要多向定量化靠攏，易于公眾作量化比較，以避免定性比較所帶來的偏差和誤解。除了要吸收部分專家學者的意見之外，還要廣泛征求廣大公眾的意見和要求，這是確保政府績效管理符合社會現實、符合人民大眾切身需求的重要原則。現代政府以向社會提供優質高效的公共產品和公共服務為宗旨，其行政績效與公眾利益密切相關，設計政府績效管理指標體系時，就不能只由政府官員單方面決定。可見，公眾參與是民主政治建設的必然要求，政府應當將發揚民主、擴大公眾參與落到實處，在政府績效管理體系中確立公眾的主體地位，以政治民主的發展帶動公眾的廣泛參與，以公眾的廣泛參與進一步推動政治民主的發展。

完善公眾參與政府績效管理的制度建設。要從法律上確立公眾參與政府績效管理的主體地位，轉變政府本位的格局。由于政府官員對待公眾參與的理念直接影響到公眾參與作用的發揮，政府官員需要樹立正確的理念，虛心接受公眾評判，充分尊重公眾的人格和合法權利，承認公眾在政府績效管理中的主體地位，積極引導公眾參與政府績效管理。同時，政府需要幫助公眾培養良好的政治心理素質，克服傳統政治文化造成的參與中的冷漠和急躁情緒，積極培育公眾參與績效管理所需要的積極、理性的心理。要加強公眾參與的制度化建設，在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對政府績效管理中公眾參與的內容、方式、途徑作出明確的規定，并用法律的形式固定下來，使公眾參與經常化、制度化、法制化，健全公眾參與的方法和渠道。⑧在公眾評估結果使用方面，政府績效機構不僅要將公眾評議結果、有針對性的投訴等評估結果納入政府績效管理范圍以內，使之在政府績效管理統計分析中占有一定的權重，而且要使評價結論能夠得到有效的傳遞和反饋，切實用于改進政府公共管理，使公眾參與真正成為政府績效管理基本環節制度化和法治化的規范行為。

完善公眾參與政府績效管理的技術支持與組織基礎建設。為了改進績效管理的方法和技術，保證績效管理工具的科學性，需要針對政府績效管理主觀性強、難以量化的特點，認真借鑒目前國際上主要采用的客觀方法和標準，引進各種統計學、心理學、社會學的測量評定方法，來減少主觀判斷的失誤。為了加強政府績效管理的組織支持水平，要培育較為專業的公眾評估組織，健全信息流通系統。組織水平的一個重要特征在于通過一定社會分工，在社會各個領域中廣泛地收集、有效地篩選、及時地公布信息，從而實現評估人之間信息共享、高效交流。同時，鼓勵民間專家學者介入，將其專業領域的知識技能應用于政府績效管理方法創新，這可以大幅度降低信息成本，提高政府績效管理效率。同時，組織建設是一個開放的系統，為了提高政府部門績效管理的效率，要充分利用其帶來的開放性與政府行政的透明度和民主化程度，使得行政信息的傳遞更為迅速及時，反饋渠道更為暢通，使公眾自覺地參與公共生活，在相關的公共領域內向政府提出服務要求，尤其是行政信息傳遞和反饋速度的加快可直接促進政府績效管理效率的提高。

（本文系國家社會科學基金重點項目“推進地方政府績效管理研究”的階段性成果，項目編號：13AZZ010）

注釋

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朱國云：《組織理論歷史與流派》，南京大學出版社，1997年。

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責 編∕樊保玲