經濟利益與地緣政治的深層次糾結

摘要 澳大利亞對亞洲的經濟依賴程度不斷上升，這是澳大利亞 “脫歐入亞”的經濟基礎，也是澳大利亞整個對外經濟政策轉型的主要原因。澳大利亞的亞太經濟合作戰略是盡可能多地參加各種區域合作機制，為澳大利亞經濟發展謀取最大的利益。然而，在澳大利亞的亞太合作戰略中，基于經濟利益與地緣政治層面的政策充滿矛盾，并在短期內很難改變。只有不斷充實完善中澳戰略伙伴關系所建議的各項內容，真正建立起戰略互信，中澳兩國才能在亞太區域合作中發揮更加積極的作用。

關鍵詞 澳大利亞 亞太區域合作 經濟利益 地緣政治

【作者簡介】

徐明棋， 上海社會科學院世界經濟研究所副所長、研究員、博導。

研究方向：世界經濟理論、國際金融體系和市場結構、中國金融改革。

主要著作：《當代世界經濟與政治》、《浴火重生——入世后中國金融結構的變革》、《強國經濟——中國和平崛起戰略與道路》等。

區域合作與區域經濟一體化是與經濟全球化并行不悖的發展趨勢，也是世界上大多數國家對外經濟政策的重要內容之一。但是，與美、歐、中等主要大國不同，澳大利亞在區域合作中的政策具有兩重性，其基于經濟利益和地緣政治的考量常常會存在沖突和不一致的現象。作為亞太區域內重要國家，甚至是亞洲大經濟圈內主要的經濟體，澳大利亞區域合作的政策一方面主要受其本身經濟利益取向的影響，另一方面又受其地緣政治目標的束縛，而這兩者之間并非總是一致的。這種內在的矛盾，使得澳大利亞在亞太區域合作中扮演著多種不同的角色，其發揮的作用也是復雜和多面的。

澳大利亞“脫歐入亞”的經濟基礎

澳大利亞雖然在地理上屬于大洋洲，并不是亞洲或者更加廣義的亞太地區的一員，但在經濟上，澳大利亞已經被看成是亞太區域不可分割的一部分。上個世紀80年代和90年代，澳大利亞曾經有過是否需要脫歐入亞的爭論，而今，無論外部或者澳大利亞內部都已經毋庸置疑地將澳大利亞的經濟與亞洲經濟、至少與亞太地區的經濟聯系在了一起。

澳大利亞國際貿易占GDP的比重在OECD國家中屬于偏高的，而且澳大利亞的主要貿易伙伴基本上是亞太國家。2012年底的數據顯示，澳大利亞前10位的貿易伙伴除英國外，其他9個經濟體全部是亞太地區的國家，如果再將美國除外，剩下的全部是亞洲國家。澳大利亞與亞洲國家的貿易占其總貿易額的80%以上，澳大利亞出口前10位的市場，8個是亞洲經濟體，占其總出口的89%。中國更是澳大利亞進出口的最大貿易伙伴，2012年的雙邊貿易額高達1176億美元，比重超過20%以上，而且澳大利亞對華貿易2012年的順差高達325.6億美元，以中國為首的亞洲國家經濟崛起為澳大利亞提供了絕佳的經濟發展機遇。在2008年全球金融危機引發世界經濟衰退之際，澳大利亞政府一位高官親口對筆者說：“希望中國經濟不要衰退，如果中國經濟不能承擔拯救世界經濟重任的話，中國經濟肯定能夠拯救澳大利亞經濟。”他的判斷十分正確，由于中國啟動了大規模投資計劃，中國經濟在世界經濟衰退中保持了快速增長，而澳大利亞對中國的出口也因此不降反增，其經濟增長率也在發達國家中一枝獨秀，沒出現絕大多數發達國家那樣的衰退。2008年澳大利亞經濟增長率高達3.8%，2009年也維持了1.4%的增幅。亞洲經濟增長給澳大利亞經濟發展帶來的機遇使得澳大利亞日益與亞洲經濟融為一體，成為亞洲經濟的一部分。

正是基于這樣的背景，2012年，澳大利亞政府發表了《亞洲世紀中的澳大利亞白皮書》，對亞洲在21世紀的崛起做了預測，制定了25個方面的目標，試圖增強與亞洲的合作，從亞洲崛起中獲得更多的發展機遇。白皮書明確指出：“亞洲一躍而成為世界經濟的源動力，不僅勢不可擋，而且越來越快。這一情況已經改變了澳大利亞的經濟、社會以及戰略環境。……亞洲對能源和原料具有優良的消化能力，這種能力帶來的各種好處已經顯現。我們將要面臨的下一個挑戰是澳大利亞如何從亞洲的下一步需求中取得利益。”①

澳大利亞經濟日益與亞洲經濟融為一體的基礎是由其本身的經濟結構所決定的。澳大利亞雖然是發達國家的成員，科技教育基礎發達，教育水平和福利水平都比較高，2011年，其人均GDP高達61780美元，但是，獨特的自然環境和資源致使其經濟結構仍然具有偏基礎產業的特征。澳大利亞是鐵礦石、鉛、鈾、鋅、金剛石的第二大生產國，是鋁土礦、鈦鐵礦石、金紅石和鋯石等礦產的最大生產國，也是鋁土礦、煙煤、鉛礦砂的最大出口國，是第二大氧化鋁、鐵礦石和鈾的出口國。因此，澳大利亞采礦業和其他基礎性產業在國民經濟中的比重在發達國家中偏高。2011年，采礦業增加值占澳大利亞GDP的比重達到7.9%，幾乎與制造業（比重為8.5%）持平，這還未包括為采礦業提供各種制造和服務的其他行業的增加值。也正因為這一特征，澳大利亞經濟的對外依存度很高，國際貿易占GDP的比重超過40%，商品與服務的出口占GDP的比重高達21.29%，其中礦產品出口占總出口的50%以上，列OECD國家前茅。②長期以來，澳大利亞在國際分工格局中的角色是為歐美等發達國家提供農副產品和礦業原料，是歐美國家的一個主要原料基地。但從上個世紀80年代以后，隨著歐美制造業轉移至海外，尤其是轉移至亞洲，亞洲國家取代歐美成為澳大利亞礦產品的最主要進口地，澳大利亞對亞洲的經濟依賴程度也隨之不斷上升。這是澳大利亞不得不“脫歐入亞”的經濟基礎，也是澳大利亞整個對外經濟政策轉型的主要原因。

澳大利亞的區域經濟合作戰略

正是看到了澳大利亞與亞太國家之間日益緊密的經濟聯系以及利益上的關聯，澳大利亞早在上個世紀80年代就積極推進亞太地區的經濟合作。1989年1月，時任澳大利亞總理霍克訪問韓國時首先提出了召開“亞洲及太平洋國家部長級會議”的倡議，并且于同年11月6日至7日在澳大利亞首都堪培拉召開了首次“亞洲及太平洋國家部長級會議”，奠定了后來機制化的“亞太經濟合作組織（APEC）”基礎。在APEC中，澳大利亞始終扮演著貿易自由化和投資便利化積極推動者的角色，并且還積極地參與APEC大區域合作中各種次區域合作機制，唯恐被排除在任何緊密型的次區域合作機制之外。到目前為止，澳大利亞已經與其主要貿易伙伴簽署了7個自由貿易協定（FTA），包括澳大利亞—東盟—新西蘭FTA、澳大利亞—智利FTA、澳大利亞—新西蘭緊密伙伴關系協定、澳大利亞—美國FTA、澳大利亞—馬來西亞FTA、澳大利亞—新加坡FTA以及澳大利亞—泰國FTA。此外，澳大利亞還正在與中國、日本、韓國、印度、印尼、海灣合作組織談判雙邊的FTA，與太平洋島國談判PACER Plus協議，也積極地參加了區域全面經濟伙伴關系（RECP，由東盟、中、日、韓、澳、新、印度等16國參加）的談判和跨太平洋伙伴關系協定（TPP）。

1997年爆發的亞洲金融危機，開啟了東亞區域合作的進程，東北亞的中、日、韓三國與東南亞國家之間貨幣金融合作與貿易一體化的進程被提上議事日程，并且取得了ASEAN+3機制化的重大進展。目前，在貿易一體化上，三個ASEAN+1自由貿易協定的簽署以及ASEAN+3自由貿易談判的啟動，使得東亞自由貿易區呼之欲出，而在貨幣金融合作上，以ASEAN+3為基礎的清邁貨幣互換也已經升級為東亞區域共同儲備庫，并且正在往東亞貨幣基金方向發展。東亞緊密型區域經濟合作令澳大利亞全面介入亞洲各種經濟合作機制的戰略遭到了一定的挫折，澳大利亞有被排除在東亞合作機制之外的擔憂。于是，澳大利亞一面以各種理由游說中、日、韓接納其成為東亞一員，一面利用東盟在ASEAN+3機制中的地位被弱化的憂慮，由ASEAN提出了東亞峰會的機制。這個機制原來是在ASEAN+3基礎上探討建立東亞共同體的一個機制，但ASEAN擔心其在東亞一體化中的主導權被中日韓獲取，便提出了在東盟10國和中、日、韓基礎上再增加澳大利亞、新西蘭和印度的建議，并于2005年底召開了首屆東亞峰會，后來美國和俄羅斯都作為成員加入，東亞峰會成為10+8機制。這個由東盟主導的東亞峰會雖然擴大了地域意義上的東亞概念，使得東亞區域之外與東亞有著密切關系的重要國家加入到了東亞區域經濟合作之中，并且也在象征性合作論壇基礎上取得了一些實質性的合作成果，比如：在應對區域性的疾病傳染、應對氣候變化和能源合作等方面達成了一些共識，但是，原來意義上的東亞共同體建設實際上被束之高閣，10+8貿易投資自由化以及經濟一體化的目標也因為成員國經濟發展和利益取向差異太大而難以啟動。而且，東亞峰會機制的參與國家未來還可能增加，成員國數量的增加意味著東亞峰會的論壇性質愈加突出，推進經濟一體化的機制建設的具體合作也就愈加困難。盡管這個機制存在有其客觀理由，也有一定的積極作用，但從澳大利亞的角度看，東亞峰會使其東亞經濟合作的戰略獲得了成功。不僅澳大利亞作為成員被接納為東亞峰會的成員，以10+3為基礎的東亞共同體建設被耽擱也是澳大利亞所樂見的，因為澳大利亞確信，沒有澳大利亞參加的東亞合作不符合澳大利亞的利益。

正是基于同樣的原因，澳大利亞在美國2008年加入了跨太平洋伙伴關系協定（TPP）談判后，也于2009年加入了談判的進程。澳大利亞認為，TPP將使澳大利亞獲得更加多的市場準入，澳大利亞的礦業和服務業都將從中獲得好處，更為重要的是，澳大利亞將成為亞太地區貿易投資新規則以及與此相關的國內規則制定的參與者，未來新的成員要加入，澳大利亞就有了作為老成員參與討價還價維護自身利益的本錢。③

當東盟意識到TPP談判不僅將使其主導東亞區域合作的愿望落空，而且還會威脅到東盟團結和生存時，便于2012年11月積極推動與東盟簽署了雙邊自由貿易協定的其他6個國家參加“區域全面經濟伙伴關系（RCEP）”的談判，試圖通過建立16國的區域自由貿易區來與TPP抗衡。因為東盟某些成員加入TPP，另外一些成員不加入將會使東盟面臨分裂的危機。澳大利亞積極響應并參加了16國的RCEP談判。澳大利亞似乎認為亞太區域內的所有經濟合作機制和框架都不應該缺席，不管這些合作框架之間是否存在著競爭或者重疊，也不管這些不同合作機制背后主導力量有著什么樣的非經濟因素考慮。

綜上所述，澳大利亞的亞太經濟合作戰略是清晰的，那就是瞄準亞太區域經濟增長的潛力，盡可能多地參加各種區域合作機制，為澳大利亞經濟發展謀取最大的利益。

區域經濟合作戰略與地緣政治考量的矛盾

澳大利亞在區域經濟合作上的積極姿態對于亞洲國家是值得歡迎的，因為這在客觀上也符合亞洲國家的利益，有利于亞洲國家與澳大利亞開展貿易和投資，實現更多的比較利益。因此，無論是中日韓還是東盟，都在各自的立場上接納了澳大利亞加入東亞次區域經濟合作機制，亞洲國家與澳大利亞的貿易也因此得到了快速增長。

但是，經濟上融入亞洲并不等于澳大利亞已經真正成為亞洲的一員，其在地緣政治和安全上的戰略考量和利益取向仍然從屬于歐美的世界觀和政治準則，它仍是歐美體系中的重要一員。同樣，盡管澳大利亞在經濟上依賴亞洲并成為亞洲經濟的一員，但是其主流的文化意識仍然是以歐美為核心的。澳大利亞人口60%以上信奉基督教，歐洲中心的世界史觀仍是整個澳大利亞官方的歷史觀。歷史上形成的與英國結盟以及后來與美國結盟的傳統并沒有隨著冷戰的結束而弱化，反而隨著美國近年的“亞太再平衡戰略”及將戰略中心轉向亞太地區而得到進一步加強。澳大利亞不僅繼續保持了其全球戰略和安全依賴于美國軍事同盟的傳統，而且還變得更加積極主動，通過加大軍事投入和積極參與美國組織的各種軍事演習，配合美國“亞太再平衡戰略”，試圖成為美國在亞太盟友中的骨干力量和僅次于美國的領導者。這背后的地緣政治考量可以用2009年陸克文政府時期出臺的《澳大利亞國防白皮書》作為注解，這份白皮書將中國視為澳大利亞的戰略威脅。一個經濟不斷增長并日益給澳大利亞經濟帶來機遇的國家被澳大利亞從地緣政治和國防角度視為威脅，這本身就是荒謬的。但是這種直白的表述的確反映了澳大利亞面對日益發展的中國、甚至整個亞洲崛起的不安全感，它需要來自美國強大力量的平衡，這正是澳大利亞整個亞太區域合作戰略中經濟利益與地緣政治不同考量的糾結之處。

澳大利亞政府的這種地緣政治與地緣經濟考量的矛盾，尤其是將中國視為威脅的判斷，在澳大利亞國內外遭到了廣泛的批評，中國政府更是表示了強烈的不滿。也正是由于國內外的強烈批評，2013年，澳大利亞政府又重新出臺了一份新的國防白皮書，在其中改變了2009年白皮書對中國威脅的表述，而強調澳大利亞“政府不視中國為對手，相反，其政策旨在鼓勵中國和平崛起以及確保該地區的戰略競爭不會導致沖突”。但是，白皮書仍然呼吁中國軍力發展透明化，強調要增強澳大利亞與美國的聯盟，保證國防預算不被削減。澳大利亞國防白皮書表述上的改變，雖然在一定程度上反映了澳大利亞對中國崛起以及從中國崛起中獲得發展機遇的肯定，但是，澳大利亞面對亞太區域合作在政治和經濟兩個不同層面的政策矛盾在短期內很難改變，這將在一定程度上限制澳大利亞在亞太區域經濟合作中發揮更加積極的作用。

中澳合作前景以及在區域合作中的地位與角色

中國的快速發展的確在改變著亞太地區的經濟力量格局和區域經濟合作的版圖，但是，中國改革開放30年取得的經濟成就以及給亞太和整個世界帶來的影響已經證明：一個強大的中國對亞太地區和世界各國都意味著更多的發展機遇，中國的和平發展道路也為地區與世界和平做出了巨大貢獻。中國積極參與亞太泛區域和東亞次區域經濟合作，并且不帶政治成見地加入各種合作框架，通過自身的市場開放為區域內國家的經濟發展提供了機遇。

筆者認為，區域經濟合作和一體化機制的主要目的是保障區域內各個經濟體能夠通過貿易和投資的擴大，實現比較優勢，提升經濟運行的效率和福利水平，不應該將區域貿易和投資合作的機制性安排當成是地緣政治甚至軍事戰略的手段加以應用，這將會導致經濟資源配置的扭曲，產生負面經濟效應。不幸的是，目前在全球區域經濟合作中出現了一些將FTA以及投資安排政治化的不良傾向，一些國家在選擇雙邊或者區域FTA伙伴時，不遵循經濟規律要求，不按照比較利益最大化以及能否創造更多貿易和投資機會的原則行事，而是以意識形態或者地緣政治要求作為選取的標準。這必然會導致扭曲性的經濟效應，降低全球經濟增長的效率。另外，WTO多邊自由貿易框架以及對于區域經濟合作安排的一些原則也被棄之不顧，非歧視性原則、全面開放原則（即substantially all）以及WTO plus 原則在很多區域性或者雙邊的FTA中并沒有得到很好的貫徹，而所謂的高級標準常常與資源優化配置的經濟要求并不相符。因此，亞太區域經濟合作盡管在APRC之下存在著多個合作機制和框架，一些不同的合作機制之間也存在著競爭，但最終結果是要以參加的各個經濟體能否從更加自由和便利的貿易與投資中獲得經濟發展的機遇和動力為取舍的，而不是建立規則以讓少數國家或者少數跨國公司獲得更多的壟斷利潤。

作為亞太區域中的重要成員，澳大利亞積極參與了區域內各種經濟合作的機制，與一些成員已經達成了自由貿易協定。但是，作為澳大利亞最大貿易伙伴的中國與澳大利亞的FTA談判從啟動至今已經9年，目前仍處于僵局。從澳大利亞的角度看，中國不僅在金融服務等領域所做的讓步不夠，未能給予澳大利亞金融機構更加優惠的市場準入，而且無法接受中國提出的10億澳元以下的投資不需要經過澳大利亞外國投資審查委員會審查通過要求。而從中國的角度看，中國已經基本上對澳大利亞實行了全方位的開放，澳大利亞企業在中國的投資限制已經很少，雙邊貿易也處于巨額的逆差，澳大利亞應該采取措施作出更大的讓步。其實，這些技術性的理由都是表面的，是完全可以克服的。目前，雙邊FTA的最大障礙是澳大利亞政府缺乏政治意愿來推動雙邊FTA的簽署，因為FTA已經成為澳大利亞政府外交政策的重要內容。在地緣政治考量下，澳大利亞為了配合美國重返亞太的戰略，已經在政治上將與中國簽署FTA放到了非優先考慮的地位，而將與美國的亞太盟國日本、韓國簽署FTA看作是更加緊迫的任務。

基于這一地緣政治考量的另一個舉動就是積極參加TPP談判。從澳大利亞本身的經濟利益看，TPP可能給其帶來的經濟利益并不明顯，因為澳大利亞已經與美國簽署了所謂“高水平”的FTA，與新加坡、新西蘭也有著FTA，與其他TPP談判方實施自由貿易和自由投資后可能提供的貿易投資促進效應將不會很大。但是，為了配合美國的戰略安排，澳大利亞不僅緊隨其后加入TPP談判，而且還表現得非常積極。盡管如此，在澳大利亞外交外貿部的網站上，介紹澳大利亞參加TPP可能帶來的經濟好處的內容卻非常空洞，與其介紹的RCEP可能帶來的經濟利益相比似乎要小得多。④

因此，澳大利亞如果要在亞太區域合作中扮演積極推動者的角色，并且想如其期望的那樣獲得實實在在的經濟利益，澳大利亞就應該改變狹隘的地緣政治和安全戰略，消除政治考量與經濟利益不一致的矛盾。有澳大利亞的學者曾建議，澳大利亞應該扮演“一種建設性‘中等強國’的角色，成為一個獨立和成功的貿易國家”。“澳大利亞只有做出政策優先的順序的轉變，才能更加準確地反映自己的優勢和劣勢，他必須正視與中國的關系，并更加實事求是地理解其對國內政治與經濟的影響。”⑤部分澳大利亞學者已經有了這樣的認識，但這種認識要成為澳大利亞各個政黨和社會的共識，并將其貫徹到澳大利亞的對外政策的始終，尚需進一步的努力。2013年4月，時任澳大利亞總理吉拉德訪華時，中澳兩國總理決定將中澳關系提升為相互信任、互利共贏的戰略伙伴關系，這是澳大利亞朝著消除地緣經濟和地緣政治矛盾方向邁出的正確一步。如果中澳能夠如中國總理李克強在會見澳大利亞前總理吉拉德時所期望的那樣，不斷充實完善中澳戰略伙伴關系所建議的各項內容，那么中澳兩國就能夠真正建立起戰略互信，并且將在亞太區域合作中發揮更加積極的作用。

注釋

參閱《亞洲世紀中澳大利亞白皮書》，http：//www.dfat.gov.au/issues/asian-century/ 。

數據來源：澳大利亞外交外貿部網站。

參閱澳大利亞外交外貿部關于TPP的說明，http：//www.dfat.gov.au/fta/tpp/。

參閱澳大利亞外交外貿部貿易部分內容“征求意見欄目下對TPP與RCEP條目的闡釋”，http：//www.dfat.gov.au/trade。

參閱馬克·比森、李福建：“中澳關系：地緣政治抑或地緣經濟？”，http：//niis.cass.cn/upload/2012/12/d20121206113542602.pdf。

責 編/樊保玲

The Deep-seated Conflict between Economic Interests and Geopolitics

—Analysis of Australia's Strategic Role in Asia-Pacific

Xu Mingqi

Abstract： Australia's growing economic dependence on Asia forms the economic basis for it to "leave Europe for Asia" and is also the main reason for the transformation of its foreign economic policy. Regarding the Asia-Pacific economic cooperation， Australia’s strategy is to participate in a variety of regional cooperation mechanisms as much as possible and thus gain the greatest possible benefits for its economic development. However， for the purpose of this strategy， Australian policies have many problems in terms of economic interests and geopolitics and are difficult to change in the short term. In order to make China and Australia both play an even more positive role in Asia-Pacific economic cooperation， the only solution is to constantly enrich and improve the proposals the Sino-Australian strategic partnership has suggested and truly establish strategic mutual trust.

Keywords： Australia， Asia-Pacific regional cooperation， economic interests， Geopolitics