澳大利亞應有清晰穩定的對華戰略

摘要 盡管中澳經濟關系密切，但近年來兩國整體關系發展并非一帆風順。究其原因，是由于澳大利亞民眾對中國投資的不信任。要解決中澳之間的了解與信任問題，澳大利亞應當采取有效措施，制定一個清晰穩定的對華戰略。在此之后，政治家和其他政策制定者們就可以負起責任，引導澳大利亞人民了解中國及中國的歷史和文化。同時，要加強雙方各層次的交流，支持有關中國問題的研究與對話。

關鍵詞 澳大利亞 經濟 貿易 戰略

【作者簡介】

高祥，中國政法大學比較法學研究院院長、澳大利亞法律研究中心主任，教授、博導。

研究方向：國際金融法、國際貿易法、銀行法、公司法。

主要著作：《The Fraud Rule in the Law of Letters of Credit-A Comparative Study》，《公司法律部》（合譯），《普通法的歷史基礎》（合譯）等。

根據澳大利亞外交外貿部（Department of Foreign Affairs and Trade）提供的數據，中國近幾年來一直是澳大利亞最大的貿易伙伴。以2012年為例，澳大利亞的對華貿易總額為1177.14億美元，占其貿易總額的24%；其中，出口732.51億美元，占其出口總額的29.5%，進口444.63億美元，占其進口總額的18.4%。無論從此三項數字的哪一項來看，中國都是澳大利亞的最大貿易伙伴。①中國不僅是澳大利亞最大的貿易伙伴，而且也是其主要投資者。據澳大利亞財政部下設的外國投資審查委員會（Foreign Investment Review Board，或者FIRB）統計，中國自2009年以來一直處于對澳投資國的第三位。②因此，中澳經濟關系非常密切。

然而，中澳兩國近年來的整體關系發展并非一帆風順。首先，在敏感的國防領域，澳大利亞2009年出版的國防白皮書把中國視為其潛在威脅。③在經濟領域，中澳雙方從2005年4月開始的自由貿易談判，雖然已經進行了19輪，但進展不大。④更為明顯的是，在投資領域，中國企業對澳投資的迅速增長成了澳大利亞媒體與公眾關注的熱點問題，⑤導致澳大利亞政府對其外商投資指南進行了修改，規定要對涉及外國政府（含國有企業和主權基金）的對澳投資進行特殊審查。⑥對于該指南的修改，雖然澳大利亞政府一直否認是針對中國投資者，聲稱澳歡迎中國投資者、對來自中國的投資者與其他任何國家的投資者的審查程序是一樣的，但由維基解密公開的澳大利亞外國投資審查委員會與美國外交官的電報交流中說，“更為嚴格的審查就是針對中國在澳大利亞能源領域不斷擴大的影響的”。⑦

對于中國投資者來說，不僅國有企業必須遵守這些特殊的規則，而且非國有的投資者也受到了不公平待遇。最著名的典型案例應當是華為公司被禁止參與澳大利亞國家寬帶網絡（NBN）項目的投標。因此，盡管澳政府聲稱歡迎來自中國的投資，但中國政府、中國的投資者和很多評論家，包括澳大利亞最著名的中國問題專家之一、澳大利亞國立大學Peter Drysdale教授都認為澳大利亞沒有給予中國投資者公平待遇。⑧

如果說澳大利亞政府對給予中國投資者的不公平待遇還有些羞羞答答、遮遮掩掩的話，其反對黨領導人Tony Abbott于2012年7月24日在北京針對中國國有企業在澳投資直言：“允許外國政府或者其機構控制澳大利亞的企業很難說是符合澳大利亞的國家利益。”⑨其實，反對黨領導人對此問題的直白可能真正表明了澳大利亞政策制定者們對中國對澳投資的基本態度，即澳大利亞對來自中國的投資、尤其是國有企業的投資心存疑慮。

中澳之間存在誤解的根源

為什么澳大利亞要對來自中國的投資設置障礙？是因為澳大利亞民眾對來自中國5e54304c605a2c4ea0a17149b205c6a6的投資心存疑慮。澳大利亞政府修改其投資政策指南正是為了反映這種民意。從連篇累牘的媒體報道來看，澳大利亞公眾對來自中國的投資疑慮重重表面上看有兩個原因：第一，他們認為澳大利亞資源豐富，中國為了其城鎮化和現代化，需要大量資源，不僅需要進口大量澳大利亞的資源性產品，而且為了搶占資源，才蜂擁到澳大利亞投資，尤其是在礦業與農業領域，在中澳關系上中國更需要澳大利亞，中國得到的好處更多；第二，因為來澳大利亞的中國投資者大多為國有企業，澳大利亞民眾似乎認為中國的國有企業與其他的投資者不同，他們是中國政府的代理人，其投資目的不是為了商業目的，而是為了在戰略上控制澳大利亞的資源。

對于以上兩點，只要對客觀事實稍作分析，就會得出相反的結論。首先，中澳之間的貿易數據就可以證明這點。正如文章開頭所提到的，2012年，澳大利亞的對華貿易占其貿易總額的24%，其中對華出口占其出口總額的29.5%，進口占其進口總額的18.4%，與此相對比，中國向澳大利亞的出口和進口僅占其對外出口和進口的1.8% 和 4.7%。⑩顯而易見，澳大利亞對中國的依存度要比中國對澳大利亞的依存度高很多。事實上，2008年金融危機以來，如果沒有中國市場的支撐，澳大利亞的經濟狀況要比現在差得多。澳大利亞的經濟幾乎方方面面都可以看到中國經濟影響的影子。

其實，即使在敏感的礦業投資領域，中國的投資給澳大利亞帶來的好處也是顯而易見的。這里，有兩個著名的中國企業在澳投資的典型案例。第一個是中國五礦集團對澳大利亞OZ Minerals的并購。在該案例中，OZ Minerals礦業公司于2008年發生資金困難，于2009年2月與中國五礦集團達成并購協議，由五礦集團出資20.6億澳元收購OZ Minerals公司的全部股權。但是，澳大利亞財長于該月27日以其中一個礦區靠近軍事設施為由宣布對此收購不予批準。于是，雙方經重新協商，約定五礦以14億澳元收購與軍事設施無關的OZ Minerals公司的其他資產。澳大利亞財長于2009年4月有條件地批準了該項交易。由于買的價格便宜，加上當年金屬價格恢復，五礦集團當年獲得了1.87億美元的利潤。這是一個對中國投資者來說比較成功的案例，而且是雙贏，澳大利亞方面獲得的利益也是巨大的。五礦集團不僅在經濟危機之時給澳大利亞經濟注入了巨額資金，幫助債臺高筑的OZ Minerals公司擺脫了破產的命運，而且挽回了數以千計的澳大利亞工人的工作機會，幫助澳大利亞社會平穩安定地渡過了經濟危機。

第二個是中信泰富對Mineralogy Sino-Iron的收購。在該案例中，中信泰富于2006年4月出資4.15億美元從Mineralogy公司買入兩座鐵礦，本來計劃再投資25億美元后于2009年投產。但由于前期調研工作沒有做好，工期一再拖延，投資一再增加，到目前為止已投入80億美元卻還沒有投產。這對中國投資者來說是一個不成功的案例。但對澳大利亞來說，中信泰富不僅給澳大利亞經濟注入了巨額資金，而且為其創造了近4000個的就業機會。

就中國國有企業的投資動機來說，部分澳大利亞民眾的偏見也是不對的。實際上，中國對國有企業的評價與其他企業沒有差別，不是看它對外投資了多少，控制了多少資源，而是看它獲得了多少利潤。這幾年來，那些在澳大利亞進行了大量投資、經濟上受到損失的企業的領導者都沒有得到獎勵或提升，反而受到了處罰。

其實，澳大利亞民眾有這些看法的根本原因是他們對中國還不夠了解，以至于這種不了解帶來了兩國之間的不信任。不信任的原因很多，但至少有下面幾條：第一，澳大利亞雖接近亞洲，但其政治制度、文化傳統、價值觀與歐美更接近，而與中國則有很多不同的地方。中澳兩國雖然已經建交40多年，但真正的密切交往也就是最近20年。兩個文化與歷史不同的國家要達到相互理解、尊重和融洽是需要時間的。第二，中國是個世界大國，但在過去很長時間處于貧窮、落后甚至被侵略欺辱的狀態。她真正開始對外投資、在國際舞臺上活躍起來也就是最近二十年的事。包括澳大利亞在內的世界上的很多人也正是這幾年、尤其是2008年經濟危機以來，才真正體會到了中國的影響力。人們對任何新生事物都有一個適應過程，這需要他們本身做出一定的調整。第三，由于歷史、文化和價值觀等方面的原因，澳大利亞一直是美國的最忠實的盟友，而其與中國的關系僅僅在最近幾年才由于貿易與投資的關系慢慢密切起來。澳大利亞要在中美之間找到一個平衡點也是需要一定的時間的。

解決措施：制定清晰穩定的對華戰略

上面的問題所帶來的后果就是有些澳大利亞人對來自中國的投資不大歡迎，甚至歧視。其實，資本屬于有限資源。世界各地都在想辦法吸引資金。投資者總是把錢投到環境好、能贏利的地方。中國投資者也不例外。而且，據筆者調查，由于澳大利亞對中國投資者的不公平甚至歧視性待遇，使得不少中國投資者已經或正在考慮改變他們的投資戰略，而欲將資金轉投到美國、加拿大和非洲等地。這種動態也引起了澳大利亞學者的憂慮。Peter Drysdale教授認為，“除非對澳大利亞的外商投資政策盡快修正，中國對澳大利亞直接投資的減少可能會加速”。

投資與貿易關系密切，投資的減少會影響雙邊貿易以及全面關系的發展，從而使澳大利亞失去重要的發展機遇。據多家機構預測，中國的GDP到2017年在購買力方面可能會超過美國，到2020年前后可能會成為全世界最大的經濟體。中澳經濟互補性很強。中國目前的工業化和現代化主要體現在東部和沿海地區，其他地區的發展還需要很長時間，還需要大量資源來建設其道路、港口等基礎設施。中國發展會給世界帶來機會。基于澳大利亞的特殊地位，如果澳大利亞與中國能夠發展和保持良好的關系，中國的發展將會給澳大利亞帶來更多機會。

要解決中澳之間的相互了解與信任問題，澳大利亞應當采取有效措施，制定一個清晰穩定的對華戰略。如果沒有清晰穩定的戰略，政治人物們可能會為了選票今天說一套，明天做一套，不利于雙方長期穩定關系的建立，可能會損害國家的長期利益。確定了清晰穩定的中國戰略之后，政治家和其他政策制定者們就可以負起責任，引導澳大利亞人民了解中國以及中國的歷史和文化，而不是像現在這樣，受那些為了吸引眼球的、建立在錯誤信息基礎上的非理性的大眾媒體誤導，為了選票說一些對兩國關系不負責任的話。在此之后，政治家們就可以積極理性地引導輿論，而不是被動地跟著輿論跑。

建立互信最好的辦法就是雙方加強交流。為了加強交流，了解對方，澳大利亞政府應當支持和贊助更多有關中國問題的研究與對話。令人欣慰的是，澳大利亞前總理吉拉德（Julia Gillard）女士在2013年4月訪華時，與中國確定了包括總理、外長等層級在內的年度對話機制。這無疑會對加強中澳關系的發展、建立雙方互信起到非常好的作用。不過，筆者認為，雙方的對話應當在各個層次展開，而不應僅僅局限在高層。

注釋

2012年的數據，參見澳大利亞外交外貿部網站：http：//www.dfat.gov.au/geo/fs/chin.pdf；2011年及以前的數據，見該網站每年公布的“Composition of Trade”。

見澳大利亞外國投資審查委員會2010～2011年度報告（FIRB Annual Report， 2010-11）第iii頁和2011～2012年度（FIRB Annual Report，2011～2012）報告第iii頁。這些年度報告均可在該委員會網站的出版物欄目（http：//www.firb.gov.au/content/publications.asp？NavID=5）找到。

不過，該立場在2013年出版的新國防白皮書中被放棄。詳見《澳大利亞人》（The Austrlalian）2013年5月4日報道（ http：//www.theaustralian.com.au/national-affairs/defence/defence-white-paper-pivots-over-china-threat/story-e6frg8yo-1226635006544），以及上述兩份國防白皮書。

有關中澳自由貿易協定談判的詳細情況，見澳大利亞外交外貿部網站http：//www.dfat.gov.au/fta/acfta/。

其中，最具有代表性的是2009年的中鋁力拓投資案。

參見澳大利亞財政部于2008年2月27日公布的《涉及外國政府對澳投資的審查原則》（Principles Guiding Consideration of Foreign Government Related Investment in Australia）。

Philip Dorling，"Labor's secret curb on China"， The Age， March 3， 2011.見該報網站http：//www.theage.com.au/national/labors-secret-curb-on-china-20110302-1bex9.html.（Angus Grigg， "China investments on FIRB's agenda"， AFR 5 Jul 2012）.

Peter Drysdale，"China and Australia's foreign investment regime"， EastAsiaForum， June 10th， 2012.參見Philip Dorling， "Labor's secret curb on China"， The Age， March 3， 2011，見該報網站http：//www.theage.com.au/national/labors-secret-curb-on-china-20110302-1bex9.html.

Rowan Callick， "Foreign control of business not in our interests， says Tony Abbott"， The Australian，July 25.

見澳大利亞外交外貿部網站： http：//www.dfat.gov.au/geo/fs/chin.pdf。2001年的數據與此類似。該年澳大利亞對華的出口與進口分別占其出口與進口總額的 27.3% 和18.6%，而中國向澳大利亞的出口和進口僅分別占其出口和進口總額的1.8% 與 4.7%。見該網站每年公布的“Composition of Trade”。

The Age， 22 March， 2010.

Andrew Burrell ， "Sino Iron dogged by more glitches"， The Australian， August 15， 2013.

http：//www.citicpacificmining.com/en/project/sino-iron-project/.

http：//news.anu.edu.au/2012/09/05/australia-short-changing-itself-over-chinese-investment/.

責 編∕楊昀赟

Australia Should Have a Clear and Stable Strategy towards China

Gao Xiang

Abstract： Despite the close economic ties between China and Australia， their overall relationship has not gone smoothly in recent years. The reason lies in the fact that the Australian people distrust Chinese investment. To solve the problems affecting understanding and trust between China and Australia， Australia should take effective measures to formulate a clear and stable strategy towards China. Then its politicians and other policy-makers can take the responsibility for guiding Australian people to understand China and the Chinese history and culture. At the same time， it should increase bilateral exchanges at all levels and support research and dialogue on China issues.

Keywords： Australia， economy， trade， strategy