行政問責：權力異化風險的阻擋器

摘要：權力一旦異化，便不可避免地給公民權利造成侵害，成為殘害人民的工具。權力的行使和相應責任的承擔是一致的。憲政體制下的行政問責制是責任政府的實現機制，是對運用公共權力的行為及其結果追究責任的一種制度安排。盡快地完善行政問責的相關立法，制定一部全國統一的《行政問責法》，已成為行政問責制度化建設的重要議題。

關鍵詞：權力異化；有限政府；行政問責制

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）09-0273-03

一、權力的異化風險

“異化”一詞，德語原文是Enffremdung，英文翻譯為Alien-ation，創始于黑格爾，完成于馬克思，后經盧卡契、“西方馬克思主義”的傳播，成為當代全球范圍內哲學、社會科學的一種核心觀念，一個重要范疇。在黑格爾看來，人的歷史同時也就是人的異化（Enffremdung）的歷史。他在《歷史哲學》中寫道：“其實，心所努力追求的就是它的總念的自我實現；可是，它在這樣做的時候，把那個目的給自己隱藏起來，而且對這種離開它自己本質的異化感到驕傲和滿足。”在馬克思看來，也和在黑格爾看來一樣，異化概念植基于存在和本質的區別之上，植基于這樣一個事實之上：人的存在與他的本質疏遠，人在事實上不是他潛在地是的那個樣子，或者，換句話說人不是他應當成為的那個樣子，而他應當成為他可能成為的那個樣子。

中外學人對權力概念的理解各不相同，但都認為，權力就是某些人對他人產生預期效果的影響力，權力具有強制性、單向性、相互依賴性、工具性、自我擴張性和侵犯性等基本特征。權力的行使對于行使人來說，特別容易產生致癮作用，尤其是當權力的使用能夠帶來物質利益的時候更是如此。權力的行使，使人自覺不自覺地都有使權力進一步擴張的潛在意識，希望在行使權力的過程中帶來更大的利益，并且更加自由地行使權力。馬克思主義認為，權力是隨著人類社會的發展而發展的。權力是政治上的強制力量，是實現政治目的根本手段。權力在本質上姓“公”而非“私”，權力的運用和使用一旦背離了其公共本質，必將因異化而導致腐敗。權力是一柄雙刃劍，既可造福人民，又可殘害人民。權力一旦異化，便不可避免地給公民權利造成侵害，成為殘害人民的工具。權力的異化具有一系列獨特的特征，概括起來主要表現為三個方面：

首先，權力的異化具有典型的為私性。雖然權力不等于利益，但權力是與利益緊密聯系、相互依賴的。權力是創造利益、獲取利益的有效手段。由權力創造或獲得的利益理想情況下應該都是為了“公”的，但權力異化導致權力僅為私人服務，追求的利益也都是私利。利用權力獲取個人私利，就是以權謀私，就是腐敗，這就與權力的為公益服務的目的南轅北轍。

其次，權力的異化具有嚴重的違法性。本質意義上權力是人民的公共意志，在現實層面上，權力是公民通過法律形式設立的，也可以說權力來自于法，因此權力的產生就具有了合法性。權力有了合法性和正當性，才能名正言順為人們所認可接受。權力異化一般不是法律所設之權，是對法律所設之權的篡奪，篡奪的權力是不具有合法性。權力一旦不具有合法性，就會產生違背人民利益的副作用。例如對公民人身的非法強制和支配。當權力異化為對人身的非法強制時，侵犯人身權利就會成為必然，隨意拘押、刑訊逼供、報復陷害、體罰虐待被監管人等也會隨之而來。違法性是權力異化的一個重要特征，往往這一特征又與危害性有較多牽扯。違法性大多伴有危害性。

第三，權力的異化具有高度的腐蝕性。權力異化違背了人們設立權力的善良目的，不能發揮權力的良性功能，由于權力異化導致的腐敗現象、尋租活動，嚴重損害了權力主體的形象和聲譽，導致了信任危機，使人民群眾對權力主體產生了懷疑、厭惡、鄙視的心理，從而一定程度上造成了人民對政治的冷漠和反感。對公職部門的正常的執法活動也會產生心理的抗拒，這樣將弱化政府的權威，政府的合法性受到質疑，加劇人民內部矛盾；更嚴重的是將引起社會結構的解體，甚至導致國家的分裂，社會主義事業的失敗。

二、行政問責制對權力異化的遏制

法約爾指出：“責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要補充，凡權力行使的地方就有責任。”這就是說，權力的行使和相應責任的承擔是一致的。按照現代憲政理論，憲政體制下的責任政府應當對其所有行為，就與國家相關發生的一切，向人民有所交代，讓掌握公共權力的政府官員對其行為負責同時，人民通過各種有效的方式實現對政府行為的監督，保證行政權力的合法行使，保證自己應得的利益。近一段時間以來，隨著一批問題官員逐漸復出，“行政問責”再次成為人們關注與探討的熱點社會問題。所謂行政問責，是指行政機關領導干部及其工作人員，對所管轄的部門和工作由于不履行或不正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，發生行政不作為、少作為、濫作為等行政過錯，或者損害行政管理相對人的合法利益，造成不良社會影響和后果后，行政機關所開展的一種責任追究制度。

在我國，較早的行政問責制可以追溯到20世紀七八十年代，分別以對一些事故責任人的追究處理為標志。新世紀以后，行政問責制從孕育進入建設與發展階段，其標志體現在三個方面：一是問責的力度與頻度逐漸加大，在各類事件和工作中受到追究的行政人員范圍更廣、數量更多、級別更高；二是從中央到地方，相關法律法規逐步頒布，它們為問責的科學規范提供了法規支撐，使行政問責趨向有章可循；三是輿論影響開始進入。縱觀近幾年我國所發生的重大問責事件，可以發現，它們幾乎無一不是先因媒體形成熱點，再通過強大的社會輿論施加壓力而促成。

行政問責的意義就在于，它是一種對權力行使的責任約束和追懲機制，一旦權力的行使者由于故意或過失，不履行或沒有正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果就必須實施問責，進行責任追究。從理論上來講，行政問責制是責任政府的實現機制，是對運用公共權力的行為及其結果追究責任的一種制度安排。從本質上說，行政問責制是權、責的統一，根據主權在的原則，人民授權給政府，政府授權給官員，官員對人民和政府負責，政府通過官員向人民負責。行政問責制是民主政治的本質要求，是憲政民主政體下有限政府和責任政府的一個重要實現途徑。

總結我國行政問責的建設與發展歷程，我們可以發現一個現象，這就是行政問責往往發生在重大事件或重大事故之后，來的迅猛，去的也快，極具風暴效應。“問責風暴”雖然對整肅干部隊伍能夠起到很好的威懾與警醒作用，但它畢竟不是一種常態，而且，建立行政問責制的主要目的，也不是為了單純在事后懲戒處理官員，其指向并不是重大事件或重大事故發生后的敏感時期或危機時刻，而是應當貫穿于各種公務活動尤其是各級領導干部的行政全過程之中。風暴效應講究“短平快”，如果沒有相應的制度、體制和機制作支撐，這樣的風暴再多、強度再大，都不過是短期行為，都不可能從根本上解決我國干部隊伍中長期存在的思想作風、工作作風方面的突出問題。因為風暴刮多了就不會再有風暴效應，官員們就會習以為常，應對風暴的“避風港”就會逐漸增多，問責的效力和影響就會越來越弱。顯然，在行政問責上，建全行政問責制度，推進依法行政比追求有一時轟動影響的風暴效應更加重要。

三、行政問責制的完善

在當今的中國，由于現行的問責暫行辦法的概念表述的泛化和操作態度上的模糊，要發展出一套嚴謹而完善的行政問責制度體系，在現實中是具有一定難度的。要使行政問責制具有切實的可操作性，還得付出加倍的努力。建立全國統一的行政問責辦法，使行政問責制度與現行的法律法規有機銜接，這是推進行政問責工作走向科學與規范的重要途徑。制度建設的根本是完善行政問責所依據的法律規范。因此，盡快地完善行政問責的相關立法，制定一部全國統一的《行政問責法》，已成為行政問責制度化建設的重要議題。本文在此提出以下相關建議：

第一，逐步建立以引咎辭職為核心的官員自責體系，在全社會培養與之相關的行政問責文化，樹立行政官員對行政問責制的正確觀念

歷來在中國，引咎辭職是行政問責的一種委婉表達方式或體面做法，當然這是自下而上的方式并不是一個法律術語。引咎辭職不能說是新鮮事情，中國古代即有之，不加分析地說這是近代民主政治的產物未免有些牽強。但是，時代畢竟是發展的，今天的引咎辭職，與古代的引咎辭職有重要區別。中國古代官員的引咎辭職，是基于向皇帝負責，因其權力是皇帝賦予的。而今天的引咎辭職，是向人民負責，因為權力來源于人民。只有當權力行使者因有負于人民的期望、囑托而辭職的時候，從這個特定意義上講，引咎辭職才是近代民主政治的產物。

無論古代還是近代、現代，引咎辭職都是與特定的權力和責任聯系在一起的。無論何人，只要享有某種權力，就得到了與這一權力相聯系的權利、利益，但同時也就承擔了相應的責任，一旦在其職責范圍內出現了失誤，就應向授權者致歉，當這種失誤嚴重到一定程度，就不適宜繼續擔任同一職務，就需要引咎辭職，同時由特定權力所帶來的權利與利益也隨之取消。尤其是在民主政治的條件下，引咎辭職不僅僅是出于權力行使者的自責，更受到國家法律、社會道德的制約，迫使其向擁有選擇權的人民群眾負責，面向群眾辭職。這正是社會進步的特征之一。無論權力行使者的日常表現如何，無論其過去有多么重要的政績，一旦出現嚴重失誤時，理應承擔起相應的責任。這就是權責對應。

第二，增強人們的公民意識，逐步建立行政公益訴訟制度，保障人民意見表達渠道暢通

公民意識是一種現代意識，它是在現代憲政體制下形成的具有普遍性的民眾意識。這種意識體現為將自己和他人視為擁有自由權利的人、有尊嚴、有價值，并且能夠勇于維護自己和他人的自由權利、尊嚴和價值的意識，這種意識還包含公民對于國家和社會的責任感。平等是現代法治理念的基石，是公民意識中的基本意識。公民意識是公民參與國家政治生活，積極監督權力行使，防止全力異化的內驅力。廣大人民群眾以平等的身份參與國家的政治生活，積極主動地行使憲法賦予自己的監督權，這是防止公共權力異化，杜絕腐敗的基本保證。

一旦公民意識覺醒、生成，輿論氛圍形成，政治道德內化為一種自律力量，強調對公共權力主體的制約的制度、規范的“他律”也將更加有效。在“自律”和“他律”共同發揮作用的情況下，防治公共權力異化必將有效。要增強人們的公民意識，人人平等的觀念，就要深入開展維護社會穩定、促進社會公平正義的法律法規宣傳教育。增強群眾依法維護自身合法權益的意識和能力，預防和減少社會矛盾。圍繞實現社會公平正義和安定有序，突出宣傳依法維權、依法信訪以及治安和刑事法律法規，提高公民依法表達利益訴求的能力、依法解決各種矛盾糾紛的能力，在全社會形成自覺守法、依法維權和維護法律權威的意識。

要努力建立行政公益訴訟制度，讓受到損害的公民在保障自己權益時有更好的渠道，同時，公民作為社會監督主體，有權對行政機關及其工作人員的違法失職行為提起訴訟，鑒于公民的弱勢地位，行政公益訴訟制度亟待建立。

第三，進一步完善行政問責的相關規定。尤其是對行政問責的事由、主體、客體、程序等方面加以規范化、制度化

首先，在行政問責的事由方面，盡快建立一整套相對細致、完備的事由標準。什么事該問責，什么事可以免責，要以規范的形式予以表達，從制度中產生問責的內在動力，而不是從科層制的結構當中產生。要杜絕行政問責的隨意性、不確定性和不徹底性。其次，在行政問責的主體方面，逐步建立以民意、媒體報道為基礎的以各級人大為主、以政府為輔的行政問責體系，高度重視民情民意、政務分開、媒體報道，通過政府機關為主動的干預，積極進行機關的制度與信息渠道建設，不斷增強政府工作的透明度，明確各自的問責權限，逐步消除違憲違法現象。再次，在行政問責的客體方面，建立完善的職位分類制度，明確權、責、能的有機統一，加強行政人員的責任意識，劃分責任區，明確責任主體，改變以往權力與責任不對等的現象。

第四，在行政問責的程序方面，逐步建立一套規范明了的問責程序

將問責事由、主體、客體明確規范，并建立完善的過程制度，各種步驟與程序都要有明確的制度予以規定并保障實行，真正進入規范化的運行軌道，實行陽光行政、透明行政。讓人民感覺到行政的公平、公正與公開。

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（責任編輯：陳麗敏）