福建省國有資本經營預算支出研究

摘要：只有向民生財政傾斜的國有資本經營預算支出才能體現國有資本收益的“取之于民、用之于民”的本質。然而，福建省國有資本經營預算支出實質上仍用于“國企內再循環”，并無民生傾向支出。鑒于此，福建省國資預算支出應當在省屬出資企業與省民生建設共贏的原則下向民生傾斜，從法律層面對國資預算的民生支出加以保障，從實際執行層面對具體民生支出加以確定。并且加快健全和完善福建省國資經營預算制度，以實現制度耦合等方式，保障全省人民都能享受國資收益的成果。

關鍵詞：國有資本經營預算支出；民生財政；福建省

中圖分類號：F123.7 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）05-0079-03

一、問題的提出

隨著我國國企的改革重組與國有資本經營預算制度的日益完善，國有資本收益及國有資本經營預算規模不斷擴大。數據顯示，2011年我國中央國有資本經營預算支出為769.53億元，其中主要用于央企兼并重組、央企改革脫困補助、國有經濟和產業結構調整等，而用于教育支出、社會保障和就業等民生支出則僅為0.72億元（其中，用于教育支出0.21億元，用于社會保障和就業0.51億元）。國有資本經營預算支出“國企內循環”的非民生傾向引起學術界學者的關注，諸多學者主張我國當前應提高國有資本收益，將一定比例的國有資本收益直接用于民生支出，并逐步增加國有資本收益對教育、醫療衛生、社會保障等民生方面的投入。本文認為，由于國有資本經營預算在實質上是歸全民所有的，因此，只有向民生財政傾斜的國有資本經營預算支出才能體現國有資本收益的“取之于民、用之于民”的本質。

筆者通過梳理近幾年有關國有資本經營預算的已有研究成果，發現對福建省國資預算問題的研究還不多，尤其是從民生財政的視角下的研究成果更少。福建省的國有資本經營預算支出基本上是用于省屬出資企業的改革重組、項目投資等，實質上國有資本經營收益仍用于“國企內再循環”。本文認為，當前福建省國有資本經營預算用于改善民生問題的條件已然成熟，并以此為切入點，嘗試探討民生財政導向下福建省國有資本經營預算的問題。

二、國有資本經營預算支出用于民生財政的一般理論分析

（一）內涵界定

1 民生財政

目前學術界對民生財政并無統一的內涵界定，不同學者所采用的概念、所支持的觀點各不相同，但多數學者均認為在整個財政支出中，用于教育、醫療衛生、社保和就業、環保、公共安全等民生方面的支出占到相當高的比例，甚至處于主導地位的財政，稱為“民生財政”（安體富，2008）。

2 國有資本經營預算與國有資本經營預算支出

按照《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》（國發【2007】26號），所謂國有資本經營預算，是指c5458544a17eb5236f89ebb0cbf4e749bdc8ada7b3e404413c19275f42261ca2國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。國有資本經營預算包含了預算收入和預算支出。國有資本經營預算支出是指政府對國有資本經營收入預算部分制定支出計劃。本文對國有資本經營預算的探討主要是探討其預算支出問題。按照《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》，國有資本經營預算的支出范圍主要包括資本性支出（為適應國家產業發展規劃、國有經濟布局和結構調整、國有企業發展要求，以及國家戰略、安全等需要的支出；費用性支出（用于彌補國有企業改革成本等）和其他支出；關于其他支出，意見中并未明確提出，只是提出“必要時，可部分用于社會保障等項支出”。

（二）國有資本經營預算支出用于民生財政的理論基礎

1 委托代理理論

20世紀30年代，美國經濟學家伯利和米恩斯在對企業的研究中發現，企業的所有者兼當經營者的情況存在極大的弊端，他們倡導企業的所有權和經營權分離，并在非對稱信息博弈的基礎上提出委托代理理論。他們認為，所有權與經營權的分離，會導致委托人和代理人之間的信息不對稱，產生道德風險，即代理人可能會謀求自身短期的利益而損害委托人的長期利益的機會主義行為，所以委托人為了避免道德風險以及監控代理人，就需要通過諸如訂立合約等方式，這會產生代理成本。因而，委托代理理論的核心就是如何設計合理的激勵監督機制來控制代理成本，從而實現委托人效用最大化。

當前我國的國有資產管理就屬于一種委托代理關系。根據2007年我國出臺的《物權法》中第45條規定：“國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有，國家財產由國務院代表國家行使財產所有權。”這一條款明確地指出全民是國有資產的所有權人。國有資本歸全民所有，而政府則作為全民的代理人、為了全民的利益進行國有資本經營預算的管理。委托代理理論闡述了全民是國有資產最終所有者這一理論核心。因而全民作為國有資產的所有者、依法取得國有資產收益的權利是受法律保障的，國有資產的經營收益應當為全民所共享。

2 社會分紅理論

社會分紅理論是由英國經濟學家詹姆斯·米德最先提出來的。米德的“社會分紅”構想為：國家的公共資源的所有者是全體國民，國家把從投入公共企業的資本和土地所獲得的利潤除了一部分用作公共企業的再投資外，另外一部分應作為社會分紅分給全體國民。這種社會分紅，是一種不同于救濟金的、每個公民不需其他附加條件就能公平獲得的紅利。

社會分紅理論在實踐中一個較為成功的實踐模式是美國阿拉斯加州所采取的分紅形式：將本州國有資產設立獨立于政府之外運營的“資源永久基金”，以至少25%的石油資源及其相關收入作為這一永久基金的收入來源，向在本州居住滿6個月以上的公民發放現金紅利。此外，不少發達國家也進行社會分紅。比如瑞典，其國企利潤分紅是中央財政預算的基本來源，一些比較重要的國企所需上繳的紅利比例占其凈利潤的比重大，如其鐵路業公司至少要上繳凈利潤的1/3作為利潤分紅。

在我國，有不少學者研究詹姆斯·米德的社會分紅理論，并思考將其付諸實踐的思路。謝國忠和張維迎等學者就曾經提出“將國企股票（或部分外匯儲備）作為分紅、平分給每個老百姓”的社會分紅思路；學者崔之元也曾提出建議，“用一部分國有企業利潤建立‘中國人民永久信托基金’，將此永久基金的投資所得收益的一部分直接分給公民。”盡管這樣的提議因為現實的不切實而受到其他眾多學者提出各種強有力的否定理由，而我國確實也尚未達到可以做這樣的社會分紅的物質條件，但社會分紅理論對于我國國有資本經營預算支出的確定仍然具有重要指導意義。根據社會分紅理論，既然全民是國有資產的所有者，國有資本收益理當為全民所共享，在直接分紅條件尚未成熟時可通過政府將國資預算收入用于民生性支出，以增加公共產品供給、加強民生財政支持力度、改善民生等方式，讓全民享受國資收益所帶來的福利。

三、福建省國有資本經營預算的發展現狀

2004年5月，福建省正式成立國有資產監督管理委員會，2007年國務院出臺《關于試行國有資本經營預算的意見》后，福建省國資委開始著手國有資本經營預算的相關工作。

（一）福建省省屬出資企業國有資本總量現狀

福建省國資委確定了29家履行出資人職責的企業。之后，福建省國有企業進行整合重組，目前省國資委確定的出資企業調整為16家，包括福建石油化工集團有限責任公司、福建省輕紡（控股）有限責任公司、福建省冶金（控股）有限責任公司等。

從行業分布上看，履行出資的16家省屬國有企業（包含其子企業）多為省重點支出產業的企業，如冶金、汽車、煤炭等行業，其國有資產總量在2004年時達427.55億元，占福建省國有資產總量的38.3%。近幾年來，通過國有企業改革重組，福建省國資委出資企業總規模持續擴張，經濟效益不斷創造新高，發展態勢又好又快。筆者從福建省人民政府國有資產監督管理委員會網站所公布的數據中整理得，2009年，省屬出資企業資產總額2579.64億元，負債總額1586.33億元，凈資產993.31億元，其中國有權益743.23億元，比增10.2%；累計實現主營業收入863.57億元，利潤總額31.96億元，實現國有凈利潤13.37億元。2010年，省屬出資企業資產總額3258.79，凈資產為1208.8億元，增長19.2%；累計實現主營業收入1104.13億元，增長27%，利潤總額68.78億元，增長90.6%；2010年省屬出資企業不僅利潤上升幅度大，而且部分企業扭虧增利成效顯著，據統計，輕紡控股和石化集團實現扭虧增利為7.58億元和2.8億元，汽車集團減虧2.76億元。2011年，省屬出資企業資產總額4946.62億元，同比增長22.9%，實現主營業收入1470.3億元，利潤總額90.65億元，增長14.8%。

（二）福建省國有資本經營預算的發展現狀

1，福建省國有資本經營預算政策文件的現狀

早在2004年，福建省就發布了《關于省屬企業國有資產監督管理工作若干問題的通知》（閩政[2004]16號），為深化福建省國有資產管理體制改革、實現國有資產監督管理工作的有序銜接作出了相關規定。在2007年初，福建省結合本省國有資產現狀、出臺了《福建省人民政府關于印發福建省人民政府國有資產管理委員會所出資企業國有資本收益管理暫行辦法的通知》（閩政[2007]1號），對國有資本經營收益的相關工作予以確定管理辦法。此外，還發布了諸多福建省國資政策法規，如《關于加快所出資企業權屬企業公司制改制的通知》、《關于印發<福建省人民政府國有資產監督管理委員會所出資企業效能監察暫行辦法>的通知》、《關于信息公開范圍的意見》等，在政策文件上對有關的省屬出資企業國資管理的相關工作作出政策法規上的明文規定。

2 福建省國有資本經營預算的制度與執行現狀

福建省的國資收益收支計劃的編制主體為福建省國資委，省國資委編制所出資企業國資收益收支計劃草案，同時堅持“方向明確，簡便易行，監管到位”的編制原則。在國資收益的收繳范圍和收繳比例上，福建省共有16家省屬出資企業。省國資委按所出資企業年度生產經營情況、盈利能力、現金流量及企業發展戰略、國有經濟布局結構戰略性調整等具體情況，來確定所出資企業年度凈利潤的上繳比例，上繳比例原則上不得低于當年度企業可分配利潤（按照《所出資企業國有資本收益管理暫行辦法》，企業可分配利潤是指按經審計的會計報表計算并彌補以前年度虧損、集體法定盈余公積金后的企業凈利潤）的20%直至全額。國有控股公司應當按省屬國有股權比例分紅，堅持同股同利。在國有資本經營預算收入方面，福建省國有資本收益主要包括所出資企業應上繳的凈利潤、股利、國有產（股）權轉讓收益及其他收益。在國有資本經營預算的支出方面，福建省暫定國有資本收益的主要支出為補充企業改革成本不足、資本性支出、擔保支出、其他專項補貼和應對突發事件所需的必要支出以及省委省政府確定的其他支出事項。

四、民生財政視角下福建省國有資本經營預算支出存在的問題分析

（一）國有資本經營預算支出的非民生傾向

福建省國有資本經營預算支出的非民生傾向表現在政策制度的設計和預算支出的實際執行這兩方面。在政策制度設計方面的非民生傾向表現在，政策文件中關于預算支出的去向方面并無民生傾向的規定。《福建省人民政府關于印發福建省人民政府國有資產管理委員會所出資企業國有資本收益管理暫行辦法的通知》中第19條關于國有資本收益的主要支出規定中，4個主要支出方向并未有對國有資本收益用于民生財政支出的相關規定，僅僅是在“補充企業改革成本不足”一項中的為所出資企業在改革中人員安置提供的“支付欠繳的社會保險費”的資金支持，而對于國有資本收益彌補社會保障基金缺口、國有資本收益用于教育與就業等民生性支出均未有說明。此后福建省出臺的有關國資預算管理方面的文件，同樣并無有關民生性支出的相關規定。在預算支出的實際執行方面表現在，福建省國資預算支出都是資本性支出，即用于省屬出資企業的改革與兼并重組、再投資等，基本沒有對民生建設有支出。

（二）國有資本經營預算與公共預算關系紊亂

此外，在民生財政視角下，福建省國資經營預算存在著諸如國有資本經營預算與公共關系紊亂等問題。在國有資本經營預算編制上，沒有厘清國資經營預算與公共預算之間的關系，二者尚未明確的關系，會影響到國資預算工作的進行，包括收入的歸屬和支出范圍等，導致國資經營預算的低效率。

（三）國有資本經營預算制度亟待健全完善

盡管福建省國有資本經營預算已明確了國資委作為編制主體，然在幾年來的實際操作上，福建省國有資本經營預算制度還存在的一定的問題，國資預算制度有待進一步健全和完善。例如在預算的編制方面，尚有一些預算科目設計等技術問題亟待解決；國有資本經營預算工作的開展缺乏有力的監督機制；信息披露機制缺失，數據不透明，有關部門及社會公眾難以及時了解相關信息，也使得國資預算工作會因缺乏大眾的監督而導致一些損害國資經營收益的違法行為。

五、民生財政視角下福建省國有資本經營預算支出的思考

（一）國有資本經營收益的支出應向民生傾斜

1 省國資預算支出應以省屬出資企業與民生建設共贏為原則

福建省省屬出資企業所上繳的紅利，大多數是用于這些出資企業的改革重組、項目投資等，實質上是在國企內循環，幾乎無用于民生財政支出。如果國資收益全部用于國企的再投資、改革重組等，那么全省人民就享受不到這部分國有資本經營收益的成果，不符合國有資產歸全民所有的實質；而如果將大多數國企紅利等國資預算收益用于民生財政支出，又顯然福建省目前尚未達到這樣的物質條件。因此，如何在國有資本經營預算以收定支的基本要求之下安排國有資本經營預算的國企改革重組等支出和就業、社保、就業等民生性支出，使得國有資本經營收益的預算支出效用最大化，是我福建省進行國有資本經營預算的難點。對此，本文認為在省國資預算支出上，應當堅持以省屬出資企業與民生建設共贏為原則，國有資本經營預算支出的使用應當在用于國企支出和用于民生建設支出二者之間尋求一種耦合，以實現國有資本經營預算和公共預算的劃轉銜接。

2 關于民生傾向的支出在政策文件上的表述應當逐漸具體化

缺乏政策文件的明確規定，會使得有限的國有資本經營預算在面對國企改革、產業結構調整、重要項目投資等各項支出的巨大需求時，往往就忽視民生性支出。我國國有資本經營預算支出用于民生財政支出需要有可靠的法律制度保障，因而應構建以“憲法為前提、民主為核心、法治為基石”的國資預算支出的憲政框架（陳少暉、朱珍，2012）。對此，本文認為，可借鑒重慶市的做法，將國有資本收益的30%上繳財政，用于民生，服務社會。針對福建省的現狀，可先出臺有關國資經營預算用于民生性支出的試行文件，等條件成熟后，再逐漸確定民生性支出的范圍、額度、方式等，最后將包括民生性支出的具體范圍、如何投入（即現金分紅模式或直接充入社會保障基金等）、投入額度或投入比例等在內的較為細致的內容加以正式的明確規定。通過明確的法律及政策文件表述，讓民生性支出在國資經營預算工作中得以切實安排與落實，使國資收益的民生性支出得到可靠保障，轉變民生性支出要讓步于資本性支出的現狀。

3 在使用上，從社會保障支出逐漸推廣到其他方面的民生性支出

就福建省當前來看，國有資本預算收入是有限的，而教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生等民生性支出需求均較大，尤其是社會保障方面的需求大而迫切。社會保障是整個社會的“安全網”，其支出具有較強的支出剛性，且面臨著巨大的資金缺口壓力，急需穩定的、可預見的資金來源。因此，本文認為在福建省國有資本經營預算發展還不夠成熟的情況下，國資預算的民生性支出可先用于支持民生建設中最需要資金支持的、最讓社會公眾受益的領域——社會保障，隨著日后國有資本經營預算收益規模的擴大，等條件成熟后再逐漸推廣到教育、就業等其他方面的民生性支出，讓全省人民能切實享受到國有資本收益的成果。

（二）進一步健全和完善福建省國有資本經營預算制度

1 厘清國有資本經營預算與公共預算的關系，建立二者間的銜接制度

福建省國有資本經營預算應厘清其國有資本經營預算與公共預算間的關系，切實把國有資本經營預算從公共預算中相對獨立出來，在二者相對獨立的基礎上建立二者的銜接關系，讓國有資本經營預算用于民生財政支出在預算編制上有據可依，同時也有利于強化國資預算和公共預算之間的相互監督制衡。

2 構建規范的國有資本收益的收支及其監督制度

倘若國有企業監督控制體制不健全，分紅制度即使制定了，也會因缺乏相應的制度保障和制度監管而無法有效率地、甚至是無法順利地執行。因此，福建省財政部門及各級國有資產管理部門應構建一套規范的國有資本收益收支及其監督制度。在國有資本經營預算收益方面，全面核實各項國有資本收益范圍，確保國有資本收益應繳盡繳、足額上繳和按時上繳；建立責任追究制度，對未按規定期限繳納、拖欠挪用截留及私分國有資本收益等違法行為，追究相關的責任并予以懲罰。同時，在國有資產經營預算支出方面，省國資委應當加強對國有資產預算支出的經常性全方位監督和審計，以促進國有資本經營預算支出目標及其效率的提高。

3 建立信息披露機制，透明國資預算數據

作為國有資本的最終所有者，全民有權了解和監督有關國資經營收益的數據信息及相關工作的開展。在進一步完善國有資本經營預算制度方面，應當建立起信息披露機制，及時向社會公眾詳盡準確地公布國資經營預算的有關數據，讓社會公眾了解省國資預算的收益和支出情況，洞悉這部分資金的具體用途，避免國資預算資金被隨意使用、挪用甚至貪污等使國資收益受損的情況，提高國資經營預算資金的安全性，讓國資經營預算工作真正地接受社會公眾的監督。在必要時，以政府財務報告或政府財務信息的形式公示有關國資經營預算的收支信息。切實做到信息披露，從而促進福建省國有資本經營預算支出的公平公正的規范化發展。

（責任編輯：袁凌云）