土地利用沖突與土地管理制度創(chuàng)新

摘要要：隨著人口的快速增長(zhǎng)和城市化的發(fā)展，土地資源日趨緊張，土地利用沖突事件頻頻暴發(fā)，如何解決這一問(wèn)題顯得日趨重要。文章通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)土地利用沖突的驅(qū)動(dòng)力及原因分析，從土地管理制度著手，致力于土地制度的創(chuàng)新來(lái)提高土地要素的空間配置效率，緩解土地資源壓力，促進(jìn)其空間結(jié)構(gòu)向良性方向演進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)土地利用的綜合協(xié)調(diào)管理。

關(guān)鍵詞：土地利用； 利益沖突； 土地管理；制度創(chuàng)新

0 前言

中國(guó)頻繁暴發(fā)的土地利用沖突事件，引起了國(guó)內(nèi)外的關(guān)注，也引起了國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的重視[1]。我國(guó)土地利用現(xiàn)狀存在諸多問(wèn)題急待解決，城市化進(jìn)程的加快＼耕地保護(hù)難度加大、違法用地普遍存在，導(dǎo)致依法管理土地形式嚴(yán)峻、農(nóng)民集體與政府征地沖突日益加劇、現(xiàn)有土地利用沖突管理手段不足等，都是造成我國(guó)土地利用沖突的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題.如何解決這一問(wèn)題顯得日趨重要。

1 土地利用沖突產(chǎn)生的驅(qū)動(dòng)力及原因

土地資源的多宜性和土地供給的有限性是沖突產(chǎn)生的根本原因，而人口及其需求的增長(zhǎng)則是沖突發(fā)生與發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力[2]。土地利用沖突受到經(jīng)濟(jì)、政治、政策和機(jī)制、社會(huì)、文化等因素的影響，可以概括為土地利用沖突產(chǎn)生的自然因素，即沖突產(chǎn)生的內(nèi)部因素；土地利用沖突產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，即沖突產(chǎn)生的外部因素[3]。相比內(nèi)部因素的不可變性，外部因素是我們解決問(wèn)題的方向，主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)。

1.1 各級(jí)政府規(guī)劃理念的不同導(dǎo)致的土地利益分歧

中央政府與地方政府由于在土地利用規(guī)劃理念上不同而產(chǎn)生土地利用沖突，主要表現(xiàn)為指標(biāo)數(shù)量的控制和擴(kuò)張之間的矛盾。中央政府要求把節(jié)約用地放在首位，以盤(pán)活存量、控制增量為原則，嚴(yán)格控制建設(shè)用地占用耕地。相比征用土地的成本而言盤(pán)活城市存量土地的成本太高，地方政府更樂(lè)意爭(zhēng)取新增建設(shè)用地指標(biāo)；堅(jiān)持18億畝耕地紅線(xiàn)不動(dòng)搖是中央政府基本國(guó)策，而地方政府普遍認(rèn)為發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率高，而對(duì)耕地的保護(hù)積極性不高。

1.2 集體主體界定不明確導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)模糊

我國(guó)《土地管理法》、《承包法》中規(guī)定我國(guó)的農(nóng)村土地屬于集體所有.所謂的集體指的是集體經(jīng)濟(jì)組織，而我國(guó)沒(méi)有一部法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織有明確的描述和界定，其存在性與合理性都受到置疑。由于集體主體在法律中概念的模糊使得其土地所有權(quán)的實(shí)施受到政府的干預(yù)和影響，從而導(dǎo)致其主體功能的缺失。具體表現(xiàn)在農(nóng)民獲得的土地的使用權(quán)得不到保障，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共建設(shè)也跟不上。

1.3 土地征用法律把城市化和工業(yè)化的成本強(qiáng)加于農(nóng)民身上

我國(guó)法律限制了集體組織和農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利，采取國(guó)家經(jīng)營(yíng)土地市場(chǎng)的方式，政府行政壟斷了土地的轉(zhuǎn)讓。“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。”而什么是“國(guó)家利益”卻沒(méi)有任何具體的界定。隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展需要征用集體土地時(shí)，一般由政府通過(guò)低廉價(jià)格從集體手中征得土地再以高額的出讓價(jià)格出讓。整個(gè)過(guò)程中農(nóng)民既沒(méi)有參與其中也沒(méi)有獲得相應(yīng)的利益，甚至連最基本的土地利益也得不到保證，喪失土地后面臨著失業(yè)和無(wú)社會(huì)保障的困境使農(nóng)民難以維持基本生活，城市化和工業(yè)化的成本被政府的行政權(quán)力強(qiáng)加于農(nóng)民身上。

2 解決土地利用沖突的方向

土地是是農(nóng)業(yè)活動(dòng)最基本的生產(chǎn)資料，是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。而土地利用沖突存在的根源在于各利益集團(tuán)追求各自不同的利益，而如何協(xié)調(diào)這種利益沖突就需要在制度上來(lái)指導(dǎo)，土地管理制度創(chuàng)新就顯得尤為重要。土地管理制度創(chuàng)新體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

2.1 明確土地產(chǎn)權(quán)主體，完善土地產(chǎn)權(quán)制度

我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，城市地區(qū)的土地歸國(guó)家所有，其權(quán)利所代表的是國(guó)務(wù)院。實(shí)際上，各項(xiàng)土地管理工作都是由地方政府土地管理部門(mén)和中央政府國(guó)土資源部門(mén)所共同承擔(dān)的，而中央政府職能部門(mén)對(duì)各級(jí)地方土地管理部門(mén)實(shí)行垂直管理[4]。從這一規(guī)定來(lái)看我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)主體不明確和制度不夠完善。因此，需制定更詳細(xì)土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的國(guó)家和地區(qū)政策，明確土地確權(quán)登記的范圍、程序、條件、時(shí)限等完善政策支持；尊重確權(quán)主體地位，發(fā)揮自主作用；保證協(xié)同推進(jìn)，提高工作效率；鼓勵(lì)土地依法有序流轉(zhuǎn)、設(shè)立土地交易平臺(tái)、加大配套服務(wù)等創(chuàng)新措施來(lái)完善土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

2.2 統(tǒng)一土地市場(chǎng)，健全土地監(jiān)督懲罰機(jī)制

土地市場(chǎng)是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可或缺的組成部分，然而由于土地市場(chǎng)進(jìn)展十分緩慢，使得城鄉(xiāng)獨(dú)立、分離運(yùn)行，無(wú)法提高市場(chǎng)化程度。因此，健全土地監(jiān)督管理體系任重道遠(yuǎn)。首先，強(qiáng)化社會(huì)公眾參與規(guī)劃過(guò)程監(jiān)督。構(gòu)建土地利用總體規(guī)劃全過(guò)程社會(huì)公眾參與新機(jī)制，增強(qiáng)重大決策過(guò)程的信息透明度和公眾參與度，健全多元利益群體的利益表達(dá)機(jī)制，形成中央與地方政府及社會(huì)公眾協(xié)商型編制、管理和監(jiān)督體系[5]。其次，通過(guò)法制建設(shè)加大對(duì)違規(guī)行為的懲罰力度，建立公檢法、紀(jì)檢監(jiān)察、工商、城市規(guī)劃等部門(mén)聯(lián)合的土地執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高執(zhí)法的力度。同時(shí)，運(yùn)用3S等高科技手段動(dòng)態(tài)監(jiān)察，有效預(yù)防地方政府違法利用土地，避免土地利用沖突的發(fā)生。

2.3 嚴(yán)控“占補(bǔ)平衡”，強(qiáng)化用地指標(biāo)

第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定“十分珍惜、合理利用土地和嚴(yán)格保護(hù)耕地”為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。在土地利用總體規(guī)劃中地方政府一方面在規(guī)劃編制中基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展合法爭(zhēng)取農(nóng)地非農(nóng)化指標(biāo)和減少耕地與基本農(nóng)田規(guī)模，另一方面在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中非法突破規(guī)定的建設(shè)用地指標(biāo)和克扣補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量，使得更多土地違法行為出現(xiàn)[6]。對(duì)于新增建設(shè)用地占用耕地，中央政府明確提出需要“占一補(bǔ)一”，確保耕地?cái)?shù)量不減少，質(zhì)量不降低。對(duì)于新增項(xiàng)目用地，要嚴(yán)格限制用地規(guī)模，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)指標(biāo)，對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)用地的，堅(jiān)決核減用地面積。

2.4 規(guī)范用地合理布局，開(kāi)展土地綜合治理

隨著現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程的加快，城市結(jié)構(gòu)、功能、布局都將發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，城市人口大量往城郊區(qū)移動(dòng)使得城市面積快速擴(kuò)大。因此，優(yōu)化城市用地布局，規(guī)范用地行為，使其完整統(tǒng)一，進(jìn)而形成城市和農(nóng)村相協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)群和農(nóng)田相襯托的新格局。根據(jù)土地編制規(guī)劃，嚴(yán)格依照規(guī)劃進(jìn)行綜合整治，另外要整合資源，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，積極保護(hù)自然資源，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)與環(huán)境的相融。

3 結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)實(shí)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的改革，各地區(qū)之間土地資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平千差萬(wàn)別， 土地利用沖突在不同區(qū)位、不同時(shí)間的表現(xiàn)不一樣。因此，在分析沖突在具體區(qū)域的表現(xiàn)形式、發(fā)生沖突的原因、土地利用沖突的驅(qū)動(dòng)力、跟蹤土地利用沖突的發(fā)生與發(fā)展變化的同時(shí)開(kāi)展土地管理制度創(chuàng)新，改革土地利用制度，健全土地交易市場(chǎng)機(jī)制，規(guī)范土地利用制度勢(shì)在必行。為建立起功能明確、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域發(fā)展格局，促進(jìn)土地資源空間結(jié)構(gòu)向良性方向演進(jìn)，最終使土地利用沖突得以緩解實(shí)現(xiàn)土地利用的綜合協(xié)調(diào)管理。

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