農村集體土地流轉主要困難與對策初探

摘要要：農村集體土地的流轉是黨中央深化農村土地承包制度改革的重大經濟決策，對促進我國三農問題的根本解決，提高農民收入有積極的作用。本文探討了當前我國農村集體土地流轉中出現的一些困難，并提出了完善建議。

關鍵詞：農村；土地流轉；對策

1 農民集體土地使用權流轉的現狀

我國2007年頒布的《物權法》第153條明確規定：“集體土地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”在這里，該種對集體土地的使用權流轉可以看作是農民對集體土地行使的處分權，即：農民有權對其集體土地及其附屬的房屋進行出讓。一般來說，農民的該種行為在一定程度上可以減少住房緊張的問題，因此在法律上是準許的。不過目前的集體土地使用權流轉范圍不夠寬泛，法律上還是有幾點約束。具體而言有如下三點：

（1）《土地管理法》中明確指出：“轉讓、出租住宅的，不得再申請集體土地。”這是為了防止農民或房地產開發商隨意建筑住宅，確保合理使用耕地和集體土地的公平分配。其中有一種情況除外，即：在兩戶的集體土地尚未達標而進行調劑，其中一戶的住房因此減少或失去，在通過村民會議表決認同再申請集體土地的。

（2）在房屋及集體土地的轉讓方面也有嚴格限制。權利人在轉讓時，選擇的受讓人應該是在本集體經濟組織內。如果不在此列，至少受讓人也要滿足擁有本集體戶口同時具備集體土地的申請條件。由于在我國，農民對集體土地具有無償使用權，這樣來確保了村民具有了必要的居住條件。正因為如此，所以在分配和轉讓集體土地時對受讓人的條件要有所制約。

（3）集體土地在進行轉讓后，使用主體也隨之有所改變，此時，受讓人應當及時辦理集體土地轉讓登記手續。可是現實中，這一環節的處理卻不盡人意。當集體土地或房屋轉讓時，權利人和受讓人雙方認為只需到房管部門進行產權過戶的登記就可以，就是合法的。其實不然，此時還應當進行土地使用權的變更登記，否則受讓人的相關權利是不受法律保護的。

2 農民集體土地使用權流轉存在的困難

目前，我國集體土地的使用權在流轉時，由于房地產開發商等不嚴格遵守法律，而相關部門又監管不到位，出現了混亂的情形。主要表現在以下三方面：

（1）房地違法交易在農村存在已久。隨著經濟的發展，城鎮化的步伐逐漸加快，城市的土地不夠用，必然得向農村發展，更多的農村土地被占用。根據規定，用地單位在占用農村土地時，首先要到當地政府辦理土地征用手續，同時也要向被征地的農民集體支付補償金。如此過程，增加了用地單位占用土地的成本。因此，為了減少占地成本，用地單位會進行一些暗箱操作，如賄賂村干部等。這樣一來，不僅減少了農村集體土地的轉讓收益，也會影響社會的廉正之風，牽引出更多的社會問題。

從上個世紀90年代到現在，我國關于土地開發方面開展了大搞開發區的活動事宜，其中最高時期的開發區曾達到800多個，而全國在當時平均每年流失的土地大約為1000萬畝以上，人為征占的土地面積大約為500萬畝。如果按照2畝的人均土地計算的話，在13年間我國失去土地的農民數量能在6500萬人次。我國東部的發達地區的失地農民數量更高，其人均耕地只能劃到幾分。

（2）現實中房地是連為一體的，但法律法規中對房地的規定卻不一致，這樣一來，難免會出現農民不遵守法規，政府監管費力不到位的問題。按照我國相關法律法規的規定、禁止出租與轉讓集體土地使用權。法律上明確指出“房隨地走，地隨房走，房地一致”，但實際中農民卻并沒有嚴格遵守，而是隨意出租、轉讓住房。根據相關數據的統計，可以發現：在一些農村中超過一半的房屋已用來出租，出租戶在20戶以上的村子高達20%，而且出賣住宅的現象也越來越多。

（3）在集體土地使用權的繼承方面沒有具體的法律規定，全國也沒有一致的處理方法。根據“法未禁止便自由”的原則，集體土地是可以繼承的，不過在繼承的時候也存在不少問題。在農村，依據傳統的繼承方法，一般是由身份來決定。可是問題就出現在，如果繼承人的戶籍不在本集體內，就會失去繼承的機會，而如果在本集體內又會違背“一戶一宅”的原則，這時由于在法律上沒有具體的規定，因此難免會出現兩難的處境。在農村，當該種情況出現時，一般會有三種處理方法：①準許繼承人繼承，不過該使用權隨著集體土地上的房屋自行消滅而消失，在此期間房屋不得重建；②集體經濟組織收回集體土地使用權和住房，然后進行拍賣，拍賣之后的所得用于補償繼承人；③集體經濟組織直接收回集體土地使用權和住房，也不給予繼承人相關補償。以上是農村長久延續下來的一慣做法，在法律上沒有具體的規定。而且，當繼承人把戶口農轉非，轉變為城市戶口后，是否可以繼續使用集體土地，也是現實中普遍存在的問題。

3 農村集體土地流轉制度的完善

（1）明確界定“集體”的內涵

在堅持集體所有的基礎上由村委會代表集體行使農村土地所有權，明確界定“集體”內涵。筆者認為，應在立法中統一對集體層次的規定。因為村民小組的范圍過小，不利于有效集中經營，而鄉（鎮）范圍過大，不利于管理。另外，當前鄉（鎮）和村小組的功能正在喪失或已經喪失，因此要嚴格界定“集體”為村一級，明確規定農村村委會擁有農村集體土地的所有權。這樣就可以消除我國土地流轉過程中集體土地主體、產權模糊的問題。

（2）完善現行法律法規

依照《農村土地承包法》，承包人雖然擁有對流轉土地進行出租、轉包、互換、入股、轉讓的權利，但權利的行使過程中仍受到嚴格的限制。現實中很難判定“承包方是否有穩定的非農職業或者有其他收入來源”，因此該條規定實際執行起來很難，甚至還有可能發生發包方利用此條規定阻止農地承包權轉讓。此外，農地承包權轉讓需經發包方同意的規定不僅違背流轉過程中效率優先的原則，也不符合集體土地作為一種用益物權的支配權的精神。因此，筆者認為不應該強行規定集體土地轉讓需得到發包方的同意，但可以規定發包方擁有請求人民法院裁定集體土地轉讓行為無效的權利，并列舉轉讓行為無效所包括的情形。這一做法是可行的，因為轉讓無效的情形在法律中完全可以明確地一一列舉出來 [6]。

（3）建立科學的農村集體土地流轉市場

集體土地的流轉市場問題敏感且復雜，如果將科學發展與土地規范相結合實施，即重視土地管理的規范化、科學化，那么農民在集體土地使用中，如“用地自由、沒有制度、亂用、毫無章法”的現象就會得到有效的改善。因此，其政府的相關部門需要就農村集體土地的管理實施開放管理，建立和完善土地的法律、法規，尤其中介機構更要做好宏觀調控，并嚴格執行。第一要推行合同制。土地流轉中的流轉形式、數量、年限、條件及雙方的權利、責任、義務等問題必須要以書面合同的形式得以明確。同時為了切實維護土地流轉的秩序和農戶的合法權益，流轉合同的真實性、合法性要得到有關部門的鑒定。第二要從申報和登記制度上規范土地流轉。第三要建立土地流轉風險保障制度，為了防范因經營困難等原因無法履約的情況，土地流轉合同簽訂后，受讓人每年要交納一定數量的風險保證金。

參考文獻

[1]周其仁.產權與制度變遷.中國改革的經驗研究[M].北京：北京大學出版社，2004.

[2]鄭景驥.中國農村土地使用權流轉的理論基礎與實踐方略研究[M].成都：西南財經大學版出社，2009.

[3]陳小君等.農村土地法律制度研究——田野調查解讀[M].北京：中國政法大學出版社，2010.