農村土地承包經營權流轉市場化改革研究

摘 要：農村土地承包經營權自發流轉是目前我國農村地區普遍存在的經濟行為。盡管這種自發行為存在已久，但是鮮有地區形成有序的農村土地承包經營權流轉市場。草尾鎮在實踐中成立的土地流轉信托公司，推進了農地流轉市場化改革?；趯Σ菸叉傓r地信托流轉各參與方的調研，分析了此項改革的背景、內容、成效、風險以及相關建議。研究表明，信托公司有效地指導了草尾鎮農地流轉工作，可以為其他地區開展相關工作提供借鑒。

關鍵詞：土地承包經營權；農地流轉；市場化改革；草尾鎮

土地承包經營權流轉，一般是指在不改變農村土地所有權主體與土地用途的前提下，依法取得農村土地承包經營權的權利主體，在其權利有效期內，將土地承包經營權移轉給他人的行為[1]。

截至2012年年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積達到2.7億畝，占家庭承包耕地總面積的21.5%[2]。雖然農地流轉活動普遍存在，但是在大多數情況下仍然處于自發、無序的狀態[3]。土地的市場價值難以體現、流轉的程序不規范、流轉糾紛頻發等問題嚴重妨礙了農地流轉市場的正常運行。

在此背景下，湖南省沅江市草尾鎮率先在政府引導、群眾參與下建立了“沅江市草尾農村土地信托投資有限公司”（以下簡稱信托公司），開展了農地流轉市場化改革的實踐。信托公司的成立解決了農地流轉中市場信息不對稱的首要難題；同時通過正規的流轉程序，減少了農地流轉中普遍存在的合同糾紛問題。本文在對草尾鎮農地流轉市場化改革各參與方調研的基礎上，分析了這項改革的主要內容、取得的成效、存在的問題并提出相應的建議，為這項改革的進一步發展提供借鑒。

1 改革的背景與內容

1.1 改革的背景

草尾鎮位于湖南省沅江市東北部，是一個典型的農業大鎮，轄區總面積143.5km2，其中鎮區面積2.5km2，擁有耕地約100km2（圖1）。近年來由于農民非農業就業機會增多，非農業勞動報酬高等原因，農民對土地的依賴性變弱，經營土地的積極性減小[4]。截至2009年底，草尾鎮自發流轉土地面積達到了32 km2。此時，引導土地有序流轉的時機趨于成熟。2010年4月，益陽市委馬勇書記主持召開了草尾鎮土地信托流轉試點工作專題會議，正式啟動了試點。

1.2 改革的內容

1.2.1搭建農地流轉市場平臺

2010年7月，按照“政府引導、市場主導、企業運作、互利合作、嚴格監管”的原則，草尾鎮由鎮政府出資200萬元成立了“沅江市草尾農村土地信托投資有限公司”（2012年5月更名為“沅江市香園農村土地承包經營權信托有限公司”），搭建了湖南省首個農地流轉市場化平臺，探究了一條符合農村實際情況的農地流轉市場化改革之路——農地信托流轉。農地信托流轉是指在堅持農村土地所有權主體不變的前提下，原始取得或者繼受取得土地承包經營權的農民（出讓方）將一定期限內的土地承包經營權，委托給由政府扶持設立的信托機構（中介方），中介方按出讓方的意愿，以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，將受托的土地承包經營權依法有償交付給公民、法人或其他新型生產經營主體（受讓方）進行農業生產經營活動。

為了引導信托公司快速步入正規化經營，草尾鎮政府出臺《草尾鎮農村土地信托流轉暫行辦法》，就土地信托流轉方式、程序（圖2）、管理、優惠政策、爭議解決與法律責任作了詳細的規定，并確立其宗旨是圍繞農村土地信托流轉進行投資開發，開展土地信托流轉前、流轉中和流轉后的服務，不以贏利為目的。

1.2.2協調流轉各方利益關系

協調農地流轉各方的利益關系是農地流轉市場化改革得以順利推進的有力保障。信托公司在政府和農民的參與下，制訂了以下農地流轉利益分配機制。

出讓方的收益：土地承包經營權受讓方給相應的出讓方支付一定數額的土地租賃金，每年分早晚兩季付清。每年每畝的土地租賃金=500斤稻谷×糧食收購保護價格，2012年開始每年每畝的土地租賃金按照600元保底。

中介方的收益：簽訂土地租賃合同時，土地承包經營權受讓方一次性支付中介方（信托公司）土地信托服務費和風險防范金。土地信托服務費為10元/畝/年，風險防范金為100元/畝。

受讓方的收益：土地承包經營權受讓方經營土地的收益，除交納土地租賃金、風險防范金和土地信托服務費外，全部歸自己所有。

2 改革的成效與經驗

2.1 改革的成效

2.1.1農地流轉初步有序

信托公司成立以前，農地流轉雙方的交易需求難以得到滿足，或者農地市場價值難以在流轉中得到體現。主要原因如下：（1）、市場信息不對稱。這是造成農民以低價甚至無償將土地交給親朋好友或其他同村人經營的主要原因。（2）、農民談判能力較弱。在締結合約時，農民在農地流轉期限、農地流轉價格、農地用工選擇等方面缺乏平等的談判權，阻礙了農民將土地流轉給大戶等新型生產經營主體。（3）、合同違約問題。農地流轉雙方都缺乏監督對方遵守合同的有效手段。農地出讓方面臨租賃金被拖欠、地力被破壞的風險；農地受讓方面臨對方隨意終止合同的風險。這些問題造成交易成本居高不下，長期抑制農地的有序流轉。

信托公司成立以后，公開透明的農地流轉市場以及有力的合同約束在很大程度上解決了上述問題。由于農地租賃金由信托公司轉交農戶，避免了農地受讓方拖欠租賃金的問題。對于少數農戶出現的合同違約行為，信托公司設立了糾紛調處部專人負責處理，打消了大戶等新型生產經營主體的顧慮。

2.1.2推動農地流轉活動

農地流轉信托公司的建立，推動了當地農地流轉活動。信托公司建立后，新出現的土地流轉都是以信托方式進行，同時信托公司引導到期的自發流轉土地參與土地信托流轉市場，以充分釋放土地的市場價值。截至2012年8月，草尾鎮土地總流轉比例為77%，其中土地信托流轉比例為35%。圖3可以看出，草尾鎮24個農業村的土地總流轉比例都大于50%，6個農業村土地信托流轉比例大于50%，其中新安村土地總流轉比例高達99%，樂園村土地信托流轉比例高達87%。土地信托流轉工作在每個村的進度不一樣，這與當地已有的土地自發流轉規模和期限有關。

2.1.3農民增收

農民收入主要來自三部分：土地租賃金、工資性收入和創業收入。

從2012年開始，草尾鎮上通過信托公司流轉農地的農戶，每年每畝土地租賃金為600元。相對于大多數自發流轉土地的農戶，通過信托公司流轉土地的農戶每年每畝可多得200元左右。

草尾鎮農地流轉后勞動力從土地上解放出來，工資性收入成為農民家庭收入的主要來源。據信托公司的統計以及對農戶的調研發現，農地流轉后，50歲以下的青壯年勞動力一般選擇外去打工，人均每年收入大多為1.5-3.5萬元；50歲以上的勞動力一般選擇就近為土地受讓方打工，男子年均收入為1.5-1.8萬元，女子年均收入為0.8-1.2萬元。這些工資遠遠高于他們自主經營承包地的收入。

還有部分農民從土地上解放出來后，通過開餐館、開商店等方式自主創業，增加了家庭收入。

2.1.4農業規?；洜I得到發展

1990年初，鄧小平同志在論述我國農業發展的時候提到：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍：第一個飛躍是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制；第二個飛躍是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟?！辈菸叉傉诜e極探索鄧小平同志提出的“第二個飛躍”。

土地只有集中連片流轉才能滿足大戶等新型生產經營主體進行適度規模經營的要求，這是農地流轉雙方依靠自身力量都難以實現的。為此，信托公司要求以行政村為單位，申請信托流轉的土地面積集中連片50畝以上。截至2012年10月，信托公司簽訂土地租賃合同共66份，其中23份土地租賃面積大于等于1000畝、15份土地租賃面積在500-1000畝之間，28份土地租賃面積在100-500畝之間。

新型生產經營主體在集中連片的土地上開展規模經營，先后成立了湖南盧青年米業有限公司、湖南大地農業發展有限公司等地方龍頭企業。這些糧食蔬菜種植基地的創建，促進了草尾鎮經濟結構的戰略性調整，有效拉長了農業產業鏈條，增加了農業附加值，使農業的整體效益得到顯著提高。農地受讓方引入現代化生產技術和設備，提高了土地的單位面積產量和產值。據草尾鎮樂元村6組農戶反映，散戶種植稻谷的每季畝產比規?；洜I少200-300斤，即每年每畝少產400-600斤稻谷。據湖南大地農業發展有限公司負責人估計，公司經營的土地產值為6000元/畝·年，遠高于散戶自主經營收益。

2.2 改革的經驗

2.2.1尊重農民意愿

農村土地承包經營權流轉市場化改革可以調節農村土地家庭承包經營與農業規?；a之間的矛盾，使生產關系適應生產力發展的需要。這項改革是在充分尊重農民意愿的基礎上，由基層創造的，因此得到農民的廣泛支持。農民是農業生產活動的主體，他們最清楚什么樣的生產方式能夠滿足自身實踐的需要。無論是1978年小崗村村民分田到戶搞起了“大包干”，并最終以“家庭聯產承包”方式在全國范圍內實行，還是今天草尾鎮通過信托公司使土地集中到大戶等新型生產經營主體手中，這些改革都是順乎農民的意愿產生的，因此才能有效地指導農村生產實踐。

2.2.2發揮政府的引導作用

農民是農地流轉的先行者，但他們的自發行為存在種種缺陷，例如零星的農地流轉很難吸引到社會資金，這時就需要政府援助。草尾鎮政府在充分尊重農民流轉土地意愿的基礎上，積極地對他們這種行為進行引導，通過出資建立農地信托流轉公司，制定農地流轉法規，為土地有序流轉提供了平臺。草尾鎮政府還制定了《2011-2020年草尾鎮農村土地信托流轉規劃》，統籌規劃農地流轉工作。

按照鎮政府的規定，信托公司在農地流轉前不僅充分宣傳號召農戶參與農地信托流轉，而且利用各種優惠政策吸引社會資金申請租賃土地。在農地流轉中做足受托地評價、申請租地者資質審查、簽訂土地信托合同、簽訂土地租賃合同等工作。在農地流轉后負責調解合同違約、協調水電供給等，并且將公司的盈利以1%的利息貸款給土地受讓方，解決其融資難問題。正是由于草尾鎮政府的積極引導，農村土地承包經營權流轉市場化改革才得以順利進行。

3 改革存在的問題與風險

農村土地承包經營權流轉市場化改革是我國農村社會發展的大趨勢，草尾鎮在這項改革中進行了積極的探索和實踐，取得了初步成效，但是這種“摸著石頭過河”的實踐還存在一些問題，主要如下。

3.1 土地承包經營權不明晰的風險

只有農村土地承包經營權明晰，才能使農村土地承包經營權流轉市場化改革順利進行。目前，農村土地承包經營權不明晰的原因主要有：（1）、少數農戶沒有土地二輪延包時頒發的《農村土地承包經營權證》，所以他們就缺乏享有土地承包經營權的法律憑證。（2）、《農村土地承包經營權證》上記錄的是臺賬面積，臺帳面積是歷史上農業稅的稅基，因為地力不一樣而與實測面積存在差異，所以即使農民有《農村土地承包經營權證》，也不能準確體現他們所享有的農村土地承包經營權。

這種產權不明晰導致農村土地承包經營權流轉市場化改革面臨一些風險：（1）、農地流轉后為了規模經營需要進行土地整理，此過程會破壞部分原有的田埂，農戶之間的地塊界線消失了，為以后認領土地糾紛埋下伏筆。（2）、由于臺賬面積與實際面積不符，信托流轉以實測面積為準，一些農戶為了多得到土地流轉收益，便盲目認領土地承包經營權。（3）、由于外出打工的收益高于務農收益，一些農民常年在外，土地交給他人代耕或者歸還集體，現在農地流轉可以拿純收益了，這些農民便可能回來向集體要土地或者違反托人代耕時的協議，同樣會由于產權不明晰而產生糾紛。（4）、可能會出現其他權利主體攫取農民的農地流轉收益。

3.2 農地過度兼并的風險

目前信托公司要求以村民小組為單位，進行信托流轉的土地面積要集中連片50畝以上。但是未對同一承租者最大可以租用的土地面積做出約束，也未對同一行政村最大可以出租的土地面積做出約束。

鑒于我國農村土地的稀缺性以及農村土地承包經營者身份的特定性，農地承包經營權流轉市場化改革一旦大范圍推行，有可能出現投資過熱造成土地過度兼并的現象。這會造成對農業的投資超過市場需求，投資難以獲得合理的回報，不利于農地流轉的健康發展。

3.3 農地利用的問題

1999年，國土資源部和農業部聯合下發的《關于搞好農用地管理促進農業生產結構調整工作的通知》規定：“建造溫室大棚和臨時性畜牧場、飼養場及塘底未經固化的簡易水產養殖場，發展高效農業，確需占用耕地的，須到縣級土地行政主管部門進行備案，并簽訂復耕保證書，屆時按要求恢復成耕地。”

草尾鎮的新型生產經營主體有的在租賃地上挖塘養殖湖藕，雖然他們繳納了100元/畝的風險防范金，但是這筆費用是為了防范農業自然災害風險，并不針對人為造成的地力破壞問題。同時，農地流轉雙方并未按照上述規定辦理相關手續，這就造成了農地流轉合同到期后，恢復原有地力的時間和資金只能you土地承包經營權出讓i7GCOX9o6pflPps0H60Y5A==方來承擔。

4 改革的建議

4.1 “確權”是基礎

化解農村土地承包經營權不明晰帶來的風險的最佳辦法是對農村土地進行確權登記頒證。這項工作不同于土地二輪延包時頒發《農村土地承包經營權證》，而是通過GIS、GPS、RS等現代地理信息技術，準確描述各地塊的空間位置、面積、所有者、使用者和土地類型等信息，并將這些信息存貯在電子地圖上，避免現有證書記錄信息不準確的弊端，為農民寶貴的土地資源變資產提供保障。

4.2 控制村域土地兼并規模

農地兼并規模應該受到宏觀調控。以行政村為單位，規定同一承租者租用土地面積的上限，同時約束本村可以出租的土地面積的上限，以便將潛在的改革風險降到最低。上限可以由農地流轉面積占農地總面積的比例表示。

4.3 加強農地利用監督

我國的土地用途管制是指國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。農地流轉必須堅持按照土地原有用途使用，信托公司需要加強用地項目審查工作，同時農業、林業和國土資源等部門要動態監管流轉的農地，尤其要重視基本農田的保護工作。

5 結論

通過對湖南省沅江草尾鎮農村土地承包經營權流轉市場化改革進行實地調研，分析了這項改革的具體內容、成效、存在的問題與風險，并提出了相關建議。研究發現盡管這項改革還不盡如人意，但是可以有效解決我國目前普遍存在的農地流轉信息不對成、農地流轉合約簽訂不規范、農地流轉糾紛無人管等問題，可以為我國其他地區農村土地承包經營權流轉市場化改革提供借鑒。

參考文獻

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※基金項目：湖南省科技計劃項目（2013ZK2072）；湖南省國土資源廳專項項目：湖南省農村集體土地產權制度創新與改革研究。