地勘單位體制機制改革探析

摘 要：本文從地勘行業改革歷史回顧、 地勘單位改革存在的問題和加快地勘單位體制機制改革的措施三個方面對地勘單位體制機制改革進行了探討。我國的地勘單位改革方向已經非常明確，但是現存的體制和機制不順成為改革的重大障礙。因此，地勘單位改革的首要任務是進行體制上的徹底改革，取得進入市場經濟的企業身份。

關鍵詞：地質調查；人才；隊伍建設

2009年2月，國土資源部發起了“地質找礦改革發展大討論”活動，汪民副部長提出“要突出重點，破解難題，創新機制體制”的目標任務，要求地勘隊伍改革要與地質找礦和礦業權管理協調配合，從而促進地勘單位改革發展。

在新時期新形勢下，國有地勘單位的改革和發展重新被確定為重要工作。國有地勘單位改革的歷程在政策上主要由3個文件體現。

1997年《國務院辦公廳關于印發地質勘查隊伍管理體制改革方案的通知》（國辦發[1997]37號）下發，將原地質礦產部所屬的各省（自治區、直轄市）的地質勘查單位統一劃歸各省（自治區、直轄市），由省級人民政府國土資源主管部門歸口管理，并逐步實行企業化經營，其中有一部分公益性工作仍然實行事業管理。同時，在政策措施中明確提出“地質勘查單位轉讓國家出資形成的探礦權時，允許將部分或全部價款轉增國家資本金”。

2001年，下發《國務院辦公廳關于轉發國家經貿委管理的國家局所屬地質勘查單位管理體制改革實施方案的通知》（國辦發[2001]2號），對國家經貿委管理的冶金局、煤炭局、石化局、建材局、輕工局所屬地勘單位進行改革，提出了“政企分開，政事分開”的原則，實行基礎性、公益性、戰略性地質勘查工作和商業性地質勘查工作分體運行。同時明確“實行企業化經營的地勘單位，不受地域和行業的限制，既可以承擔國家基礎性、公益性、戰略性地質勘查施工任務，也可以承擔企業投資的地質勘查任務，或投資礦產勘查和開發，成為礦業權的經營者或探采一體化的資源公司”，并要堅持“一業為主，多種經營”。上述2個文件，明確了我國從事地質勘查單位的事業屬性和企業化改革方向。

2003年，《國務院辦公廳關于深化地質勘查隊伍改革有關問題的通知》（國辦發[2003]76號）進一步明確“維護企業化經營的國有地質勘查單位的合法權益”，“國有地質勘查單位轉讓國家出資勘查形成礦產地的探礦權、采礦權，符合規定并經批準，其價款的部分或全部轉增為國有地質勘查單位的國家資本金”。 這些文件從政策上明確了地勘單位改革的方向，即保留國有地勘單位事業編制，但是在發展上要求進行企業化改革，逐步實現公益性和商業性地勘工作的分離。

1 地勘行業改革的歷史回顧

20世紀80年代末，原地礦部提出了“地勘隊伍社會化、地勘單位企業化、地質成果商品化”的改革目標，拉開了地勘單位改革的序幕。2006年上半年，國務院頒布了《關于加強地質工作的決定》，使沉悶多年的地勘單位改革工作前景豁然開朗。從2009年4月份持續至今的地質找礦改革發展大討論，使地勘單位改革問題重新引起關注，并被有效推進。這些在地勘單位改革發展歷史上堪稱具有里程碑意義的大事，不僅象征著國家對地勘單位改革的決心，更是地勘單位改革不斷深化的主要推力。在國家層面強力推動改革的同時，省級層面的推動力也在不斷加強。

1.1 我國地勘單位的改革階段

國有地勘單位改革的第一階段是20世紀80年代至1993年。這一階段的改革是“摸著石頭過河”的初級階段，改革沒有觸及體制，是計劃經濟體制下地勘隊伍內部運行機制的漸進式改革，屬于淺層次改革。1993-1999年為改革的第二階段。客觀地講，這一階段國家對地勘行業的改革思路、方向是正確的， 即一方面成立由國家掌控的公益性地質隊伍，從事公共產品的服務；一方面將大量的地勘單位從中央下放到地方，成為從事商業性地質工作的地勘企業，也就是我們現在所提的“事企分開、公商分離”。然而，在公益性地質隊伍組建、大量地勘單位屬地管理的同時，地勘單位并入企業集團或改制為企業的路卻沒有走下去，導致屬地化管理后地勘單位并沒有按文件要求轉企改制，而是繼續“戴事業單位帽子”，甚至級別也未作改變。這一時期國家財政對地勘工作的投入占財政支出的比例由1.17%降到0.71%，年鉆探工作量由20世紀90年代初的341萬m 下降到20世紀90年代末的71萬m，地勘單位的改革至此戛然打住。從21世紀初到現在，“戴事業帽子”、走企業路子成為地勘單位改革的第三階段。這一時期地勘單位在屬地化管理中中斷了企業化改革，不僅使公益性地質工作和商業性地質工作無法分體運行，也使大量的地勘單位因事業費而小富即安、小進則滿， 迷失了改革方向。

我國30多年來的經濟體制改革，使我國的公益性地質工作基本與國際接軌，礦業開發尤其是能源開發也基本與國際接軌，但作為商業性礦產勘查主體的初級勘查公司卻未能與國際接軌，大型礦業公司的綜合實力與跨國礦業公司相比還有較大差距。尤其是初級勘查公司的缺位，使商業性地質工作主體缺位，公商分體運行也成為一句空話。

1.2 我國地勘隊伍設置顯著特點

我國地勘隊伍是在計劃經濟體制下形成和發展起來的，當時的體制設置有三個顯著特點：第一，地質工作的經費（資金）全部由中央財政支付；第二，地勘單位是國家設立的事業單位，根據國家下達的計劃撥付經費，隨著地質工作任務的完成對經費予以核銷；第三，擔負著職工和單位的社會管理職責。由此可見，地勘單位同時擔負著政府、事業單位和企業等應承擔的三個方面的職責。地勘單位改革的目標是實現政、事、企職責的分開，即地勘單位的社會管理職責由政府負責，事業單位職責由規范的公益性地質調查隊伍承擔，通過原地勘單位的改革，培育一批適應市場經濟、規范的勘查企業，形成礦產勘查市場主體。

2 地勘單位改革存在的問題

國有地勘單位的改革雖然有一定成效，但是，地勘單位的改革過程中一直存在矛盾和問題。作為被改革的地勘單位和地方政府、中央管理部門，由于經濟社會發展的要求，導致利益要求不同，從而對于地勘單位改革方向和定位存在一定爭議。

2.1 地勘隊伍的事業單位性質與走企業化發展模式的改革體制出現矛盾

這一矛盾表現在兩個方面：一方面，在改革初期，國有地勘單位屬地化后，對地勘單位實行事業化管理，但要求其進行企業化發展。這一政策對地勘單位的穩定和國家公益性地勘工作的發展起到了關鍵的穩定和依托作用，在改革過程中應該給以肯定。但是，隨著改革的不斷深化，地勘單位事業化管理的體制和機制卻制約了其發展。在進入市場的初期還能夠簡單發展，但是隨著以資金、資本等形式進行發展的過程中，由于事業的體制不能滿足市場化的要求，從而使得地勘單位在實際操作上不能剝離其資產和資本，不能運用相應的市場工具和與社會項目合作，由此矛盾日益凸現。另一方面，由于地勘單位在歷史上形成了一些慣有思維和觀念，對于事業體制在思想上依然依賴至深，面對市場不愿意輕易摘掉事業的帽子，但是，市場化的改革又要求其必須盡快改變這種體制。因此，地勘單位改革在體制上和思想上存在著重大矛盾。

2.2 地勘單位仍然處于為政府和企業打工的地位， 沒有真正成為市場主體

目前，地勘單位主要是承攬來自政府和企業的地勘項目，從而參與到地勘市場中來。其中地勘單位與政府進行項目合作的形式包括兩種：一種是承擔國家地質大調查項目，地方政府申請到中央地質調查項目以后，對地方所屬地勘單位進行招標并進行任務分解，地調費用也相應撥付，然后按照項目組織規則進行檢查和成果驗收，地勘隊伍對項目資金沒有自主使用權利，對項目費用不能結余留用；一種是地方性質的地質調查工作，其組織過程和國家大調查基本相似，地勘成果完全提交給地方政府，地方政府在對找礦成果形成礦業權后，進行市場招拍掛出讓礦業權，政府和地勘單位對地勘成果沒有分配和共享關系。

2.3 地勘單位在制度和政策上不具備可持續發展條件

一是地勘單位在承擔項目上沒有成果分配權，政府在政策上沒有考慮地勘單位技術和智力投資，不能取得這部分成果收益，也因此不能通過主業形成一部分自有資金的積累；二是地勘成果形成礦業權時，國家政策和法律沒有對地勘單位賦予優先取得的權利；三是在政府出讓礦業權時，地勘單位缺乏資金，不能與社會資金競爭，往往不能通過市場競爭方式取得礦業權；四是地勘單位雖然在歷史上形成了一部分礦業權，但是由于不具備自己開發的技術和資金，因此，探采一體化對地勘單位存在困難；五是地勘單位沒有足夠的資金對自有礦業權進行維護和投入。

3 加快地勘單位體制機制改革的措施

3.1 地勘單位要努力爭取政策，積極穩妥地推進改革

地勘單位是改革的主體，必須堅定信心，積極主動地加快改革步伐。要認真細致地分析單位人員、技術、產業、資產等現實狀況，制定、設計好改革方案，明確改革的目標、分類、發展方向和實現的路徑。要積極與地方政府、國土資源等部門溝通、匯報，尋求理解和支持。鑒于地勘單位企業化改革的現實狀況，改革方案的設計要充分考慮地方和自身實際，充分考慮支持政策的爭取情況。對于爭取政策比較困難、自身發展基礎比較薄弱的，要積極爭取劃入社會公益類，爭取一定的過渡期，解決歷史遺留問題，增強單位生存發展能力，逐步進行企業化改革。對于優惠政策爭取得好、自身發展快、地質勘查市場廣闊的地勘單位可爭取劃為生產經營類，盡快轉為企業，建立現代企業制度。

3.2 相關部門要切實加大對地勘單位改革的支持力度

相關部門是改革的參與者，是改革政策的出臺者和直接落實者。要進一步加深對地勘單位改革的了解，轉變觀念，轉變職能，真正理解和支持地勘單位改革發展。特別是，各省區國土資源管理部門是地勘單位改革最重要的參與者，是各省區改革政策出臺的重要參加者和協調者。要按照政事分開的原則，進一步發揮好行業管理職能，積極培育地質勘查和礦業權市場，搞好地質勘查、礦業開發執法檢查和服務，為地勘單位創造良好的市場環境。

3.3 地勘單位投資體制改革與機制創新

實現事業體制向企業體制徹底轉變。地勘單位在實行事業單位向企業化改制的過程中，并未形成真正的投資主體。因為事業體制下的地勘單位不是真正的企業，從投資主體上講，國家仍是投資主體，基本事業費仍在起著支撐作用。在這樣一種體制下，地勘單位投資主體不可能以真正的投資者身份出現，投資運行不可能順暢。要構建投資主體，必須改革地勘單位管理體制，實現企業體制徹底轉換。

3.4 必須重視繼續深化地勘單位產業結構調整

產業是地勘隊伍的載體，是實現地勘單位企業化的前提和基礎。從原地質礦產部提出地勘單位“三化”改革設計以來，實際上已開始重視培育地勘單位優勢產業發展的努力。在當前勘查市場發育的條件下，應積極支持有條件的地勘單位加強地質勘查業的發展，充分發揮他們的產業優勢，并應根據屬地市場、政策和自身條件，創新思維，拓展領域，構建本單位產業結構；同時支持推進以局為單元開展產業結構調整，并與管理體制改革、隊伍結構調整相結合，實施全局資源優化配置，產業結構優化，把各產業做大做強，這對推進地勘單位企業化是十分重要和基礎的一步。

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