試論不動產統一登記機構之選擇

摘 要：本文試圖通過分析國外及地區的不動產登記的各種模式，并且分析目前國內的學說，提出設立以土地管理機關為基礎的不動產登記局為不動產登記之機構。從不動產登記的目標和一直由行政部門登記的國情出發，先以土地、房產登記為基礎在國土資源部門設立獨立的不動產登記局，再逐步統一整個不動產登記是當前的合理選擇。

關鍵詞：不動產；登記機構；選擇；設置

建立不動產統一登記制度，是國務院機構改革和職能轉變中三大基礎性制度建設工作之一。今年十二屆全國人大一次會議審議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，減少部門職責交叉和分散，最大限度地整合分散在國務院不同部門相同或相似的職責，理順部門職責關系，房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責，整合由一個部門承擔。隨后公布的方案任務分工進一步明確要求，由國土資源部、住房與城鄉建設部會同法制辦、稅務總局等有關部門負責，2014年6月底前出臺不動產登記條例，并實施不動產統一登記制度。

不動產一般是指土地及其附屬物，包括在土地上的建筑物和構筑物以及附著在土地上的林、木、草等孳生物、種植物等。而土地又分為建設用地、農用地和未利用地，農用地又分為耕地、草地、林地等。我們通過對當前不動產登記發證情況進行調研，在此基礎上提出以土地為基礎和核心，以土地主管部門為登記機構的不動產統一登記制度的思路，供決策部門和立法機關參考。

1 現狀：不動產分散登記制度的各種缺陷

不動產分散登記的局面在計劃經濟時代起到了一定的作用。但是隨著經濟社會的發展，城鎮化進程的推進，居民擁有的不動產增加。特別是市場經濟對歸屬清晰、權責明確的產權制度要求越來越高，經濟的快速發展和不動產統一登記制度的發展并不配套，而且弊端已經越來越明顯。

1.1 登記機構不統一，機構重疊多頭管理

初步統計，涉及不動產登記的部門和機構繁多，有近10個。此外，耕地、草原、林地、海域使用權等又分散在不同部門，涉及國土、房管、農業、林業等多個部門。目前土地部門頒發的權屬證書有《國有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地使用證》及《土地他項權利證》。在農村，農民僅就其財產就要分別到四個不同的部門辦理四個不同的證件：住房要到建設部門辦理《房屋所有權證》，宅基地要到國土資源部門辦理《集體土地使用證》，承包的土地要到農業部門辦理《耕地承包證》，栽種的樹木要到林業部門辦理《集體林權證》。在城市，居民最少到不同部門辦《房屋所有權證》、《國有土地使用證》兩個證。

各種證書滿天飛，不僅增加了人民群眾辦證的不便，增加了其時間、資金成本，而且由于房地分別登記，導致房屋和土地分離的現象也十分嚴重。按照我們現在的法律規定，抵押房屋，土地也必須抵押；同樣，抵押土地，房屋也必須抵押。但土地和房屋是獨立的不動產，又在不同的機構登記，會導致有些人把土地抵押一個機構，把房子抵押給另一個機構，兩個機構之間的信息不溝通，就會出現房地分別抵押的問題。少數不法分子便利用這些弊端，將房屋和土地分別抵押或多次抵押，騙取銀行貸款。

1.2 法律依據不統一，制度混亂政出多門

不動產登記的相關規定，散見于若干具體的法律規范中，既有全國人大制定的法律和國務院制定的行政法規，也有住建部、國土資源部頒布的部門規章。除《物權法》外，房屋登記有《城市房地產管理法》，土地登記有《土地法》，林地登記有《森林法》，草原登記有《草原法》，農村承包土地登記有《農村土地承包法》，水面、灘涂的養殖使用權登記有《漁業法》，海域灘涂登記有《海域使用管理法》，并且每部法律下面還有部門規章，比如《房屋登記辦法》、《土地登記辦法》、《林木和林地權屬登記管理辦法》等，不一而足。

由于缺乏統一的法律規范，各個部門規范又過多地強調行政管理職能和部門利益，致使不動產登記的法律規范互相交叉、沖突，導致登記機關各行其是，影響了其權威性、嚴肅性，不利于不動產物權正常秩序的形成和發展，也令當事人無所適從。

1.3 登記范圍不統一，分散登記弊端重重

不動產登記機構的不統一帶來很多問題，每個登記機構都有不同的登記程序，機構不同，程序不同，要求的登記材料也不統一。這種局面既不利于當事人查閱登記以便獲取全面的交易信息，也給當事人進行登記帶來極大不便，使登記制度的公示作用大大減弱，不利于交易安全的保護。由于各部門的登記方法、技術規程等不一致，也很容易導致各種土地權利的重登、漏登現象的產生。特別是不同類型的土地權利面積重疊或者重復登記嚴重。除以上問題，不動產分散登記也增加了當事人的負擔，影響著正常的市場交易秩序。由于不同的部門管理和登記，導致農林用地、農牧用地以及林牧用地之間的權屬界線不清，權利歸屬不明確，引發眾多矛盾和糾紛，有的甚至產生惡性械斗，引發群體性事件。

事實上，不同的部門辦理不動產登記，配備一套專門的人員、機構、場所以及設施設備，不僅為此相應地多支付人力物力成本，而且由于各部門之間的職能交叉，也導致爭權奪利或者扯皮推諉，降低行政辦事效率，嚴重影響政府的形象。

2 比較：各國及地區不動產登記模式

2.1 行政機關作為不動產登記機構的模式

由行政機關來負責不動產登記是許多國家和地區采取的模式，如日本、英國、澳大利亞、俄羅斯、美國的大多數州、臺灣地區、香港特別行政區與澳門特別行政區等。

（1）、日本。不動產登記法第8條第12項：“登記事務，以管轄不動產所在地的法務局，地方法務局。或其支局，派出所為登記所，而予以管轄。“可見，日本不動產登記機關是性質為司法行政機關的法務局，支局及派出所。

（2）、英國。統一管理城鄉土地權屬于登記的機構，“政府土地登記局”。這一機構是英國現今統一從事不動產所有權的審查、確認、登記、發證及辦理過戶換證的部門。

（3）、臺灣。依《土地法》第39條的規定，不動產登記系由市縣地政機關辦理。具體言之，由市縣政府與轄區內設置的專門的地政事務所，主辦不動產登記。

（4）、香港。不動產登記系由專門的“田土注冊處”負責，行政上隸屬于香港注冊總署。

2.2 法院作為不動產登記機構的模式

由法院負責不動產登記的國家主要有德國、奧地利、捷克等中歐國家以及韓國等。

（1）、德國。德國的不動產登記機構稱為“土地登記局”。依據德國土地登記條例第1條，地方法院就是土地登記局，其負責制作土地登記簿，管轄位于本區域內的土地。依據《法院組織法》規定，不動產登記事務屬于非訟事件。

（2）、奧地利。自1848年以來，奧地利的不動產登記簿原則上由地方法院制作和管理。在奧地利，司法機關而非行政機關負責不動產登記的理論基礎在于防止登記機構對私權利的侵害。

（3）、韓國。承擔不動產登記事務的國家機關為“法院”。具體來說，就是由地方法院及其分院來掌管該管轄區內的登記事務。

2.3 混合模式

瑞士采取的是混合模式。瑞士是一個聯邦制國家，它有多個不動產登記體系，即聯邦的不動產登記體系與各州的不動產登記體系。在聯邦層面，負責不動產登記的是行政機關。而在州的層面，不動產登記機構的性質各異。有的是法院，有的是行政機關，還有的是公證處。

3 構想：建立以土地為核心的統一登記制度

不動產統一登記不僅是經濟社會發展的客觀需要，而且是人民群眾的迫切需要。國家行政機關和立法機關均意識到了這一點。2004年國務院頒布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發【2004】28號）明確指出，國土資源部要會同有關部門抓緊建立和完善統一的土地分類、調查、登記和統計制度；2007年頒布實施的《物權法》明確規定國家實行不動產統一登記制度。

不動產登記機關應當統一，這是一個必然的趨勢。而且將來的統一，必然是以土地為基礎和核心的統一。其理論依據是不動產物權的核心是土地的物權，非直接針對土地的不動產物權也必然是以土地物權為基礎的。例如，在大陸法系國家，一般來說，獨立的房屋所有權必然建立在地上權之上。現行體制中的不動產登記機關分散，而且紛紛試圖脫離土地登記制度而獨立的情況，既不合法理，也嚴重妨害了不動產市場經濟體制的建立。

我們認為，世界上由法院負責登記的國家總體上比較少，絕大多數國家都是由行政機關負責不動產登記。這其中的一個重要的原因就在于可以很好地實現司法權與行政權的分離，有利于司法權對行政權的監督與控制。當不動產物權的歸屬和內容存在爭議時，當事人必須先通過法院解決該爭議，然后才能進行登記。如果登記機關的登記行為違法或者造成當事人損害時，當事人可以通過行政訴訟程序針對登記機關提起訴訟，從而獲得司法救濟。長期以來都是行政機關負責登記，在這方面行政機關積累了豐富的經驗與人力資源，且行政機關登記在人民群眾中有很高的認可度和信任度。貿然改弦更張，將會導致行政資源的浪費，顯然是不合適的。

不動產作為社會存在和發展的基礎，而不動產物權的核心是土地的物權，即使是非直接針對土地的不動產物權也必然是以土地物權為基礎的。自羅馬法以來，一切建立不動產登記制度的市場經濟國家和地區均是以土地為基礎和核心來創建不動產公示的統一機關的。目前，存在兩個較大的不動產登記機關：一個是國土資源部下的土地管理機關，另一個是住建部下的房產管理機關。住建部管理下的房管部門系統目前雖然擁有中國最為詳備的不動產登記資料，但該部門的登記是以房產登記為基準的登記，其內容不但不能概括不動產的全部，而且更為重要的是它只能容納房產登記，而無法容納最為重要而且是基礎不動產性質的土地登記；另外，該登記只涉及城鎮，暫輻射不到農村。故以住建部門屬下的房地產登記（只有房產而無地產的登記）不能滿足物權公示的要求。

世界上凡是建立土地登記制度的國家，都是以土地為基礎展開做不動產登記。土地登記主要包括三方面：土地位置、權利人、土地性質。這種以土地簿（宗地）為主的做法在法律上有專門的術語，叫做“土地編成主義”。國土資源部管理下的土地登記可以輻射到城鄉全部土地，在范圍上可以滿足要求。從法理上說，土地登記制度也可以覆蓋全部不動產登記。目前，土地登記工作取得了顯著成效。城鎮國有土地使用權和農村集體土地所有權登記發證基本完成，不僅為保護產權人的合法權益、維護社會穩定、促進社會經濟發展發揮了重大作用，而且為實現全國的不動產統一登記打下了良好的基礎。

為此，我們認為，選擇土地管理部門作為登記機構的基礎比較合理。一方面，土地和建筑物之間是存在著主從關系，如臺灣的“土地登記規則”——土地上有建物者，應于土地所有權登記之后，始得為建筑物所有權登記；另一方面，目前房地產登記主要是在城市地區，廣大農村的房地產幾乎是空白，而土地登記工作輻射到所有的城市和廣大的農村，那么選擇土地登記管理機關作為新登記部門的基礎無疑是非常有益的，起碼地籍資料的整理相對容易。

在目前條件下，我們認為應選擇土地管理機關為不動產登記機構。其理由如下：

（1）、符合土地物權與其他不動產物權的關系。物權及其法律的重心為不動產物權，而不動產的核心在于土地物權。在羅馬法以土地吸收一切的時代自不待言，即使在土地權利與房產、森林、草原、礦產等其他不動產權利分離的今天，也無法改變其他不動產在自然屬性上依附于土地的基本事實，因而以土地為基礎和核心來創建不動產登記制度也就成為各國的通例。土地登記從性質上來說可以覆蓋全部不動產登記，不動產登記機關的統一也應充分考慮到并符合土地物權與其他不動產物權的關系。同時，土地房屋登記是不動產登記的主體部分，房地產也是不動產交易的主要方面，解決了土地房屋的統一登記也就解決了不動產登記的核心問題，也為整個不動產統一登記打下良好的基礎。

（2）、具備統一進行不動產登記的條件。從登記資料的完備性、登記制度的規范性、登記覆蓋率、登記工作人員業務水平等方面來看，國土資源管理部門都有了良好的基礎。一是在機構設置上，目前土地登記已經實現了機構從中央到地方的五級設置，登記隊伍健全，資料詳備。二是從登記區域和類型上看，土地登記包括了國有土地、集體土地的所有權、使用權等登記，涵蓋了城鄉的范圍，可以滿足物權公示的要求。三是從基礎資料的占有上看，目前國土資源部門現有的土地登記資料已經可以輻射到全國城鄉大部分土地。四是土地登記的現有技術基礎和管理基礎已具備了承擔統一登記的基本條件。土地登記的信息管理和查詢系統已實現了數據化、電子化管理，且包容了大量其他物權信息。如果再加上房產登記的力量，就具備了統一進行不動產登記的條件。

（3）、有利于節約改革成本。土地、房產管理部門是目前主要的不動產管理機構，以其為基礎統一進行不動產登記易于與現行不動產登記、管理制度相銜接，符合路徑依賴原理，能夠降低制度變遷成本。由于各地土地、房屋統一登記的改革實踐已經進行了多年，具備了合并登記的良好基礎，先統一房地產再統一整個不動產的改革方案有利于循序漸進的推進改革，減少改革帶來的震蕩，節約改革成本。

4 建議：在國土資源部門設立“不動產登記局”

關于不動產統一登記，筆者認為目前最重要的是要統一登記機關和登記法律依據：設立國家統一的登記機構，如設立不動產登記總局，由國土資源部代管。不動產登記總局承擔各個部門關于不動產登記的職能，負責指導全國的不動產登記、匯總全國登記信息并向各個部門無償提供相關的登記信息。盡快由全國人大出臺不動產統一登記法或者不動產登記條例，通過立法明確統一登記效力、登記程序、權屬證書等。

4.1 盡快出臺不動產統一登記的法規

我們認為，應根據不動產的自然屬性、實際情況以及國外的成功經驗，建立以土地為基礎、以土地主管部門為登記機構的不動產統一登記制度。當前，與物權法的制定相適應，制定統一的《不動產登記條例》，應明確國土資源部門為不動產登記機構。同時，《不動產登記條例》還應當對現有的各類不動產登記機構進行資源整合，形成一個從中央到地方的直屬的、獨立的不動產登記機構體系。要改變現行登記管理體制，對土地、房屋、森林、水面、灘涂、道路等各類不動產，適用統一的登記條例，以便消除目前這種“政出多門”、“各自為政”的不正常現象。

4.2 建立統一的不動產登記機關

我們認為，應將現有的各個登記機構從原來的行政管理機關中分離出來加以合并，單獨組建不動產登記局。全國范圍設立不動產登記總局，由國土資源部代管；各省、自治區、直轄市國土資源廳（局）設不動產登記局；縣、市、區國土資源局設立不動產登記分局以及相應的不動產登記所。不動產登記總局負責指DPO8e3yuIQL+G23pbJR5VA==導、監督全國的不動產登記工作。省、自治區、直轄市的不動產登記局負責指導、監督本行政區域內的不動產登記工作。縣、市、區的不動產登記分局、不動產登記所具體負責本轄區內的不動產登記工作。同時，應分階段積極穩妥推進登記機構整合，房屋、土地先行合署辦公登記，逐步過渡到不動產統一登記。實現一個窗口登記，一套資料傳遞，一個記載登簿，一本房地權證。這種不動產登記機構體系的好處在于以下幾點：一是通過在現有的各個相關登記機構的基礎上整合獨立的不動產登記機構，可以有效地利用現有的登記資源；二是獨立的不動產登記機構有助于明確不動產登記機構的性質與職能，從而更好地落實貫徹《物權法》的公示與公信原則，維護交易安全，保障交易效率；三是成立自上而下、直屬的全國不動產登記機構，有助于建立統一的不動產物權體系，防止出現地方保護主義以及地方政府對登記機構的不正當干預，以確保不動產物權登記制度在全國范圍內的統一。

4.3 確立好機構職權和人員職責

不動產登記機構的職權：一是審查權。根據登記業務的需要可以對申請人提供的材料進行實質審查或形式審查。二是決定權。不動產登記機構根據審查的結果，自主作出進行登記或駁回申請的決定。三是調查權。如有需要，不動產登記人員可以對相關人員進行詢問，或者到有關單位查閱有關資料等。四是勘測權。如有需要，不動產登記人員可以到實地進行勘測、檢查等。五是準許查閱權。對查閱登記資料的申請作出答復和安排。與不動產登記機構的職權相對應，不動產登記機構的職責主要包括以下幾方面：一是準確、及時辦理不動產登記；二是及時頒發權屬證書；三是及時履行通知義務。

4.4 切實加強不動產登記機構的監管

一是實行從業資格制度。我們認為，登記官的素質須通過國家資格認定的方式來保障，在統一登記機關的同時，應建立由國家登記官資格考試制度，嚴把“入口”關，以此提高登記官的整體素質。

二是建立嚴格的登記官職級升降考核任用制度。在分工合理、權責明確的基礎上，針對登記人員各自的權責，實行嚴格的職級升降考核任用制度，給登記人員以壓力和動力以提高行政效率。

三是建立登記追償責任制度。登記是以國家的公信力為不動產的交易提供法律基礎的法律行為。因登記錯誤、遺漏和虛偽致受損害者，應由登記機構負損害賠償責任。登記機構在承擔賠償責任后，可以對有過錯的登記工作人員進行追償。這能促使登記人員認真負責，減少登記錯誤。

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