基于新形勢下的土地復墾政策進展研究

摘 要：從1988年國務院頒布《土地復墾規定》到2013年《土地復墾條例實施方法》的頒布實施，中國土地復墾事業已經走過了20多年，我國土地復墾也從1988年以前的零散、無組織發展到今天具有一定法制化和規范化。本文從我國土地復墾政策法規的發展歷程著手，闡述了現有土地復墾政策法規的特點及進步之處，并采用對比分析的方法，揭示了現有土地復墾政策法規的缺陷，提出了幾點建設性建議。

關鍵詞：土地復墾；政策法規；對比分析

0 引 言

耕地是人類賴以生存的基礎和保障，我國作為世界第一人口大國，人均耕地僅為0.1hm2，不足世界平均水平的一半。然而，為滿足經濟的快速發展，土地和能源的適應性、需求性開發利用對土地帶來了前所未有的挑戰。土地保護面臨嚴重挑戰，使人們認識到土地復墾對于恢復土地資源、保障耕地紅線、解決人地矛盾和恢復生態環境的重要性。

20世紀70年代以來，國內外豐富的土地復墾實踐經驗表明，土地復墾事業是一項政策性強、涉及范圍廣的綜合性任務。本研究通過闡述我國土地復墾政策的發展過程，分析不同時期政策轉變的條件，來簡介我國土地復墾政策的特點及發展。并通過與國外已有土地復墾政策對比，探討目前我國復墾政策的不足，并基于國內外成功的土地復墾實踐經驗，探討我國現有土地復墾政策的發展方向。

1 土地復墾的定義

隨著土地復墾法律法規的不斷更新和完善，土地復墾的定義也隨之改變，涵蓋范圍越來越廣，定義越來越清晰：1988年頒布的《土地復墾規定》（以下簡稱《規定》）定義土地復墾是指對在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態的活動；而2011年頒布的《土地復墾條例》（以下簡稱《條例》）對土地復墾進行了重新定義和范圍界定，即除了生產建設過程中損毀的土地外，還包括自然災害損毀的土地。

2 我國土地復墾發展的關鍵政策法規

20世紀50年代開始至今，我國土地復墾事業經歷了零散——有組織有計劃——較健全法規監管的過程，標志我國土地復墾事業發展的最明顯標記即為同一時期相協調的土地復墾政策法規：1988年《土地復墾規定》的頒布，標志著我國土地復墾事業告別無組織、零散階段，步入有組織和計劃的復墾階段，但法律性和約束性較弱；1998年《土地管理法》的第4次修訂，在法律層面上明確了土地復墾的定義及復墾的強制性，標志著土地復墾初步步入法律層面；之后國家相關部門頒布的有關土地復墾方面的政策法規，主要是圍繞明確復墾對象、確定復墾責任人及受益人、提高土地復墾的監管力度等方面，細化和明確了土地復墾工作，加快了我國土地復墾前進的步伐，但土地復墾的管理趨于渙散，急需具有法律效力、專門性質的政策法規；時隔23年，2011年《土地復墾條例》的頒布，明確了土地復墾的內涵、原則、責任、激勵措施和法律責任，標志著我國土地復墾事業進入有法可依、有法必依階段；為了加強《條例》的實施力度，2013年國土資源部頒布了《土地復墾條例實施方法》，強化了《條例》的具體實施方法，保證了土地復墾的有效實施。

3 我國目前土地復墾政策法規

目前我國土地復墾工作遵循的是2011年國務院頒布的《條例》、2013年1月開始實行的《條例實施方法》和其他一些土地復墾方案編制、工作監管方面的政策法規。這些法規的日漸健全，標志著我國土地復墾進入制度化、標準化和法制化階段：

（1）法律依據為《中華人民共和國土地管理法》，有法可依，有法必依；

（2）土地復墾定義是對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態的活動；

（3）土地復墾應當堅持科學規劃、因地制宜、綜合治理等原則，并且復墾的土地應當優先用于農業；

（4）明確土地復墾監管部門，分級監管區域土地復墾工作；

（5）遵守土地復墾國家標準和行業標準編制土地復墾方案；

（6）鼓勵和支持土地復墾科學研究，推廣復墾技術，激勵單位和個人進行土地復墾工作。

（7）土地復墾方案和具體實施都要按照國家相關規定進行驗收。

3.1 生產建設活動損毀土地復墾政策

（1）復墾對象：采礦造成的挖損、塌陷、壓占等損毀的土地，能源、交通、水利等基礎設施建設和其他生產建設臨時占用所損毀的土地；

（2）復墾責任主體：遵循“誰損毀、誰復墾”的原則，由生產建設單位或個人負責復墾；

（3）按照相關規定編制復墾方案，報送、審批；

（4）按照復墾方案進行土地復墾，履行復墾責任人的義務，并定期匯報土地復墾進度，接受有關部門的檢查和監督。

3.2 歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地復墾政策

（1）復墾對象：由于歷史原因無法確定土地復墾義務人的生產建設活動損毀土地，自然災害損毀土地；

（2）復墾責任主體：縣級以上人民政府負責組織復墾；

（3）縣級以上人民政府國土資源主管部門對損毀土地進行調查評價、土地復墾專項規劃、上報審批、組織實施；

（4）損毀土地復墾按照項目實施管理，安排專項資金、編制土地復墾設計書、上報審查、公開招標、監督施工、評價驗收；

（5）可以按照“誰投資、誰受益”的原則，吸引社會投資復墾，并政府部門給予相關扶持和鼓勵。

4 土地復墾政策法規對比分析

我國土地復墾事業發展的最主要的兩個轉折點即1988年《規定》和2011年《條例》的頒布和實施。本文從兩法規頒布背景、目的、意義、基本原則及法律責任等方面對兩法規進行對比分析得（見表1）：

（1）《條例》所規定的復墾對象更全面，范圍更廣泛，跨越時間比較長，既包括人為損毀土地，也包括自然災害損毀土地，而《規定》所定復墾土地僅人為損毀土地；

（2）《條例》把恢復農業作為優先，注重保護農業用地的重要性；

（3）《條例》應用專門章節進行法律責任論述，把土地復墾推向了法律的高度，注重復墾活動的監督和管理，并設定了比較詳細的處罰條例，可操作性強。

5 我國土地復墾政策法規存在的差距

5.1 政策法規存在的差異

（1）《規定》的出臺雖然讓土地復墾走向系統化和組織化，但法律效力較弱，約束性和實踐性較差；《條例》的出臺又彌補了我國土地復墾事業的法律層面，但就我國法律系統來講，《條例》屬行政范疇，且條文相對原則性，真正法律效力較弱；

（2）美國擁有專門的土地復墾監管部門，執行土地復墾法和監管全國的土地復墾活動；而中國雖有土地復墾專屬法規，卻沒有專門的監管部門，而是由國土資源管理機關的耕地保護部門管理復墾工作，然而土地復墾工作涉及土、礦、農、林及環境等多個方面，致使土地復墾工作效率低、監管力度大；

（3）雖然《條例》規定歷史遺留和自然災害損毀土地由縣級以上人民政府組織進行復墾，但是經費的來源和分配沒有清楚注明；美國設立了專門的“復墾基金”，其來源包括企業征收費用、復墾余款、社會各界捐款和其他款項，并由內政部部長管理和分配等；

（4）雖然《條例》第9條明確指出，國家鼓勵和支持土地復墾科學研究和技術創新，推廣先進的土地復墾技術，國家也對土地復墾的科技創新提供了一定的便捷，但這遠遠不夠，土地復墾事業是一項艱巨而又造福于未來的重大科研項目，需要國家提供更多方面的支持。

5.2 政策法規建議

基于我國現有土地復墾政策法規存在的缺陷，本文提出幾點建議：

（1）建立專門的土地復墾管理機構，遵循《規定》要求，按照《辦法》實施對土地復墾工作進行監督和管理，并在各個管轄區域設立分機構，實行垂直領導，提高土地復墾工作的監管力度和工作效率；

（2）建立專門的土地復墾基金，并且由專門機構監管，之外要發揮《條例》的激勵作用，按照“誰復墾、誰受益”的原則吸引社會投資、捐款，作為歷史遺留和自然災害等損毀土地的復墾資金來源；

（3）建立健全生產建設單位復墾資金計算標準及保證制度，并做好相關的監督管理；

（4）加強土地復墾工作的監管力度，嚴格按照《條例》實施土地復墾工作，對違反《條例》規定或不積極組織復墾工作的企事業單位或個人按照《條例》相關規定進行處罰，情節嚴重的，追究刑事責任；

（5）建立具體的土地復墾科技創新保障措施：充足的研究資金，專業的學術團體，專門的研究機構等。

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