宅基地使用權流轉中問題探析

摘 要：在城鎮化日益發展的今天，農民外出打工，佼佼者涌入城市購房置業，而農村宅基地空閑，現實中大量宅基地隱性流轉.本文就宅基地流轉這一話題進行探討，以期閑置的農村土地流動起來，實現資源有效配置。

關鍵詞：宅基地使用權；流轉；探析

宅基地流轉是當前農村土地產權制度改革和土地管理制度改革中的一個“禁區”。在城鎮化日益發展的今天，農民外出打工，佼佼者涌入城市購房置業，而農村宅基地空閑，于是現實中大量宅基地隱性流轉。筆者就宅基地流轉這一話題進行探討，允許集體建設用地使用權流轉，可以盤活集體存量建設用地，顯示集體土地資產價值，實現集體土地資產的保值增值，實現資源有效配置。

1 目前農村宅基地管理中存在以下問題

1.1 自發轉讓

農民外出打工，佼佼者進城買房，舉家遷入城市，農民的房屋自發轉讓。《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民出賣、出租住房后再申請宅基地，不予批準。”因此冒名頂替占用，新農村建設、移民建鎮等戶頭很多，農民買賣土地是私下隱性交易。

1.2 村莊閑置

“一戶一宅”規定，農民建新須交舊，退還村集體組織。“戶”的概念模糊，土地法上以“戶”為單位作為申請宅基地標準。有的農民鉆這一空子，削尖腦袋也要多分幾戶來，到小區買房子，而舊村莊里房屋未拆除。青年人常年在外打工，老年人要照看好幾套房子。

1.3 矛盾不斷

農村宅基地的性質屬于農村集體所有，按我國現行法律、法規，農民對自己依法獲得的宅基地只有使用權，沒有處置權，不能進行轉讓。但是對農村宅基地上已建成的住宅是否可以轉讓，國家現行法律、法規沒有明確的禁止性規定，但也沒有明確允許轉讓的規定。《中華人民共和國土地管理法》第六十二條也只是規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”用意是保護農民的生存權。農村宅基地是農村村民建房及建造附屬設施用地，農民申請宅基地后只可自由建房，沒有處分權和收益權。從目前法律實踐來看，各地政府對農民住宅的轉讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內（受讓人必須是房屋所在地鄉鎮范圍內的人）。隨著農村房屋買賣的出現，宅基地轉讓不可避免，但這些宅基地的轉讓行為并不受現行法律、法規的保護，屬于私下流轉。農村房屋買賣，這里面既有本集體內部，又有外來務工人員，尤其是城鄉結合部，地理位置優越，吸引人們買賣房屋。雙方一旦發生矛盾和糾紛，法院只能要求雙方自己協商解決。由于缺乏法律的約束，雙方矛盾容易激化。

2 對策

2.1 法律上變“堵”為“疏”

宅基地轉讓首先是要明確向哪些人群轉讓，誰來負責宅基地轉讓？宅基地有其特殊性，是村民的一種福利，并非漫無邊際地擴大范圍。目前法律上規定的農村宅基地使用權還不能轉讓給城市居民。但法律規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，對宅基地流轉不利。“生命在于運動，資產在于流動”，土地是資源，作為人類賴以生存的生產要素，只有合理配置，才能發揮最大效益。

“堵”政策不變。2004年10月《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》再次提出：“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”。同年11月，國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》則提出兩個“嚴禁”：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”。法律和政策做出禁止性規定，是為防止政府自己和房地產開發商利用農村宅基地牟利；防止以建設新農村的名義，在農村宅基地上做文章，這是不能突破的。

“疏”要想辦法。“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”立法的目的是保護農民擁有宅基地的權利，但客觀上也不利于保護土地。因法律不允許宅基地流轉，一方面農村人口到結婚、分戶年齡時，要建房，就得占用土地，在土地緊缺的情況下甚至占用的是耕地；而另一方面村莊內空閑的宅基地因沒能流動起來，村集體組織也無力來劃分一塊土地給予農民用以建房。十七屆三中全會《決定》在宅基地流轉問題上提出“完善宅基地制度，加強宅基地管理”，“保護農戶宅基地用益物權”。歸納現行宅基地制度的基本內容就是：所有權歸集體，使用權歸農民；宅基地由村集體依法設立，一戶一宅，使用權可長久行使且受法律保護，但不準出租、抵押、轉讓或買賣等。法律和政策上“禁止”要變為“放開”與“搞活”。

宅基地流轉的思路：一是要明晰產權。土地權利包括所有權、使用權、收益權、處分權。產權明晰，農民擁有處分權，宅基地可抵押、轉讓。農民得不到宅基地補償是不愿意退出宅基地的。明晰產權，是農村宅基地突破性的進展，像國有土地可以流動，舊村莊的土地得到合理利用，亂占耕地建設的行為可減少。二是農村宅基地使用市場化。用經濟杠桿來約束超占土地行為，對超占的土地，按照《土地管理法》第七十七條規定“由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除非法占用土地上新建的房屋”，從法律上而言對超占土地的懲罰有法可依，但實際工作無法操作。農村房屋前庭后院超占是個司空見慣的現象。國土資源部《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》明確指出，“對超過當地規定面積標準的宅基地，經依法處置后，按照《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》要求予以登記的，村集體組織可對確認超占的有償使用”。改革農村宅基地無償分配的方法，變為有償使用。農民花錢心痛，超占宅基地須繳納一定超占費用。同時退出宅基地可得到補償。村集體組織有了收入可用于舊村莊改造、基礎設施配套等。三是開展宅基地登記時也開展農村房屋登記，同步進行。當農民個人要依法維護自己的合法權益時，常常無法提供相關的權利憑證，處理宅基地問題十分棘手。農民的房屋是農民傾其畢生心血，不僅是安居樂業的場所，更是心血的凝結。目前農村開展宅基地登記發證只顯示宅基地的面積、宗地位置等情況，不能顯示房屋的建造年代、面積。當農民房屋拆遷時因年限拆舊，補償無依據。建議開展宅基地登記時也開展農村房屋登記，同步進行。

2.2 流轉模式

因地制宜，政策引導，整理后的宅基地退宅還耕，村集體收回，按一定年限出租、轉讓，提供土地承包經營者使用，土地所有者從中獲得收益。“他山之石，可以攻玉。”浙江省嘉興市“兩分兩換”，其特點就是把宅基地和承包地分開，搬遷和土地流轉分開，以宅基地換城鎮房產，以土地承包經營權置換社會保障。土地置換后，不改變土地所有者性質和用途，所有權仍屬集體，流轉產生的大部分收益以股金、租金、農民社會保障等形式由農民獲得，部分收益作為城鄉一體化建設的建設資金。天津市“宅基地換房”，農民以其宅基地按照規定的標準換取小城鎮的住宅，實現土地置換；同時以土地升值預期作為擔保，由政府成立融資公司向開發銀行貸款進行建設。農民除得到按一定標準換取的城鎮住宅外，還能得到一定標準的補償金和社會保險。

2.3 厘清宅基地使用權取得主體即“戶”的概念和含義，并做好產權登記

在農村宅基地使用權取得方面，須厘清宅基地使用權取得主體即“戶”的概念和含義。《土地管理法》第六十二條第一款規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”。在農村宅基地登記工作中“戶”的概念寬泛，國土部門的“戶”與公安戶籍的“戶”中碰撞。國土部門分戶的條件是家庭只有一宗宅基地，其兩個以（含兩個）農業戶口達到法定婚齡領取結婚證書，需在農業戶口之間侵害房地產，或宅基地面積未達到標準，析產后另申請宅基地的，可以確認土地使用權。國土部門“一戶一宅”，即一戶只能有一處宅基地，以節約土地。公安部門往往以房定戶。如戶主有2個兒子（含2個以上）并且都達到法定婚齡的戶，公安部門常常將戶主與兩個兒子進行分戶，形成三戶，按國土部門“一戶一宅”擁有三處宅基地。在國土部門常規操作中戶主可以隨任一兒子作為一戶，不得單獨作為申請主體。《戶口登記管理條例》中有關“戶”的內涵規定，顯然不能適用于宅基地使用權取得。筆者的意見是以婚姻為基礎，一對夫婦只能算一戶。如果子女已經成年但未結婚，比如考上大學戶口未轉，有的甚至未分配工作，是“口袋戶口”，具有不穩定性；倘若過早確立其可以單獨立戶，申請宅基地使用權，具有一定不穩定性，也易造成農民以戶為由頭，賣“戶”給城鎮居民建房等。因而筆者以為《土地管理法》中以“戶”為單位申請宅基地使用權的規定不具有合理性，若以“戶”為單位參考依據，再根據每個人所能申請的宅基地使用權的面積，綜合起來最終確定每“戶”可以申請的宅基地面積。

2.4 政府介入

具體工作中必須做到：

符合規劃。農村農民建房要符合所在鄉鎮土地利用總體規劃和所在村莊規劃，要充分利用村內空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地進行建設，決不允許占用基本農田。加強規劃編制和管理工作。各地要抓緊編制村莊布局規劃和建設規劃，并做好與土地利用總體規劃的銜接，在新一輪土地利用總體規劃修編中調整好新村規劃點用地。新村規劃點用地要盡量利用荒山、荒坡或低丘緩坡等非耕地，原則上不得占用耕地。嚴格控制單家獨戶建房，鼓勵建設多層農民公寓。確保整理后農居點人均用地指標明顯下降，確保復墾耕地面積大于新農居點建設占用耕地面積。

因地制宜。農村農民建房規劃應結合當地實際，突出規劃先行，高起點、高標準建設，打破行政區域和地域觀念限制，節約集約用地，鼓勵和提倡建設多層和小高層。整合項目資金，將國土部門的土地復墾整理、財政部門的農業綜合開發、水利部門的水利清淤、農業部門的測土配方等涉農項目疊加，整體規劃。

加強建房日常管理。防止以“宅基地登記”、“宅基地流轉”名義，非法占地、非法轉讓土地、超面積占地、一戶多宅、擅自改變宅基地用途和批新不交舊等各種違法行為存在，造成了農村宅基地管理混亂的局面。為了遏制鄉村肆意占地建設蔚然成風、亂占濫占耕地現象，加強日常土地動態巡查，切實提高監管的有效性，做到“早發現、早報告、早處置”。尤其在農村土地執法上，充分發揮村級執法監察網絡體系作用，加強基層執法能力建設，守護好每一寸土地。

2.5 配套服務

建立農村土地流轉服務機構。鄉鎮成立“農村集體土地流轉服務中心”，各村成立“農村集體土地經營權流轉服務站”，實施對農村土地承包和農村土地流轉工作的管理，做到有辦公地點、有牌子、有工作人員、有經費。各村要整合資源，建立農村土地承包和農村集體土地流轉檔案電腦管理，積極推進鎮、村二級土地流轉信息計算機網絡化，實施數據及時傳遞、實時查詢、定時監控。

明確農村土地流轉服務中心和村級土地流轉服務站的職責。鎮級農村土地流轉服務中心職責是收集發布農村土地流轉信息，指導簽訂流轉合同，建立土地承包和土地流轉臺賬，監督土地流轉合同的履行，組織開展土地流轉政策宣傳和信守合同的教育，開展對受讓方的資信狀況、經營能力、環境保護等方面的核實把關。村級農村土地流轉服務站要及時收集承包戶土地流轉信息，建立流轉臺賬，參與監督流轉合同的履行，并及時向鎮農村土地流轉服務中心傳遞土地流轉的各種信息。

加強農村土地流轉的糾紛調處工作，維護流轉雙方的合法權益。

認真做好宣傳和引導工作，加快農村土地流轉進程。鼓勵和引導農民以各種形式流轉，退宅還耕的土地向規模經營戶集中。

做好農村社會保障工作，出臺政策，把16周歲以上，男60周歲、女55周歲以下的被征地農民納入城鎮職工養老保險。

積極引進工商資本參與農村土地整治。

參考文獻

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