淺論新時期如何破解國土資源執法難題

摘 要：嚴格國土資源執法，是有效保護和合理利用資源、促進可持續發展的根本保證。近年來，法律、法規體系逐步完善，執法機構不斷健全，執法隊伍日益壯大，執法力度顯著增強。但由于諸多原因，執法過程中仍存在突出問題，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象時有發生。如何做好新形勢下基層國土資源執法工作已成為廣泛討論的熱點問題。本文試對當前執法現狀進行闡述，分析面臨的新形勢和新要求，并提出在新形勢下如何做好該項工作的幾點思考與建議。

關鍵詞：國土資源 執法監察 思考與建議 違法用地

土地是民生之本，發展之基，關乎國計民生和長治久安。國土資源管理工作改革和發展的實踐證明，規劃、管理、保護和合理利用是統一的整體，而執法監察始終是貫徹這一整體的保障線和生命線。近年來，國家圍繞建立最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度、國家土地督察制度，開展土地衛片執法檢查、“雙保工程”等一系列行動，執法監察工作進入新時期。本文結合我市該項工作中存在的問題和隱患，提出如何破解執法難題的一些思考：

1 國土資源執法監察工作存在的問題

1.1 依法用地意識淡薄

從干部到民眾，依法用地意識仍有待提高。一些干部過度重視招商引資、經濟發展，依法用地意識不強，或是在“穩定壓倒一切”的大背景下，對違法用地現象睜只眼閉只眼；許多農民仍抱有土地屬于自己，想怎么用就怎么用的想法；部分群眾不明白用地手續的辦理流程或嫌麻煩，先行建設造成違法用地事實。

1.2 部門聯合流于形式

盡管以政府名義出臺了土地聯合執法的文件，要求紀檢、公安、法院等職能部門形成執法合力，但在實際運作中，其他部門和單位往往以這樣那樣的理由推諉，不予配合，致使國土部門在查處違法用地中孤軍奮戰。土地管理和耕地保護“一票否決制”僅僅停留在文件上，對于疏于管理而產生嚴重影響的有關責任人員，基層黨政領導往往心慈手軟。

1.3 案件查處執行困難

大面積強拆的人力、物力、資金投入大，且容易引起群體上訪事件，給政府造成麻煩。許多違法者也掌握了這種心理，千方百計把“生米做成熟飯”，期盼交些罰款了事。在國土部門發現并下發停工通知制止后，仍然繼續施工。國土部門下發行政處罰決定書后，執行到位率不高（尤其是拆除部分），多以罰款結案。按相關規定，國土部門對土地、礦產違法行為有制止權，但沒有強制執行權；對違法當事人及所用工具、材料不能采取直接扣押、沒收，只能做到現場宣傳教育、下達責令停止違法行為通知書等行政行為；若違法者不聽制止繼續其違法行為，國土部門唯一能做的就是立案取證，移交法院執行。這樣一來，以一般的礦產資源違法案件辦理時限為例，根據現行管理法律法規和行政處罰法的程序，少則二三個月，多則半年一年才能結案，給查處違法案件的執行帶來難度，往往導致查處虎頭蛇尾、久拖不決，甚至結不了案。違法行為得不到應有的懲罰，長此以往不僅對違法采礦者起不到震懾作用，還將對礦產資源造成嚴重破壞，造成違法現象的蔓延。

1.4 執法隊伍力所難及

2008年6月，監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部聯合下發了《違反土地管理規定行為處分辦法》（15號令），開始對違法用地問題嚴重地區實施問責。2010年起，土地礦產衛片檢查實現全國全覆蓋，并將檢查結果作為實施問責的依據，國土資源部的監管更加直接和有力。然而執法隊伍人員結構不盡合理，綜合素質不高，年齡結構偏老，缺乏管理和行政執法法律法規知識，辦案能力不強，不能很好地適應日益繁重的執法監察任務需要。專業執法人員少、執法裝備缺乏，巡查工作很難做到全天候、全轄區的無縫覆蓋。受經費所限，隊伍長期在執法車輛、攝影攝像器材、手持GPS定位儀等裝備上嚴重不足，全覆蓋、高頻率動態巡查力所不及，致使有些違法案件很難及時發現，制約了執法的時效性和準確性。

針對新形勢下出現的新問題，必須在思路上有所突破，制度上有所變革，方法上有所創新。我們通過深入調研，掌握土地違法行為的新動向、新特點，試圖形成新的工作思路。

2 破解國土資源執法監察工作難題的幾點思考

2.1 加強宣傳，提高意識

加強對全民的教育引導非常重要，僅靠每年的土地日擺幾張桌子、掛幾條標語、發幾份冊子，是遠遠不夠的。一是要在“4.22地球日”、“6.25土地日”、“8.29測繪日”進行宣傳的基礎上，將每年6月作為法制宣傳月，并多次在電視臺進行相關法律法規知識的滾動播出。二是在領導干部黨校培訓班中設立國土專題，加強國土資源法律法規政策的學習。三是利用電視、報紙、網絡等大眾媒體經常性宣傳，在電視做公益廣告、設立電視專項欄目或專家法律講座等節目。四是在國土部門網站上開辟執法監察專欄并定期更新。公開土地咨詢熱線，有針對性地開展土地法規政策咨詢。五是注重正反兩面宣傳。樹立一批節約集約用地的典型項目和企業，并給予扶持與優惠政策；找出一批反面典型，進行案例分析和警示性教育，敦促更多的單位引以為戒，恪守法規政策。

2.2 完善機制，強化責任

一方面完善國土資源管理共同責任機制。進一步細化各責任單位責任，特別是鄉鎮辦事處在巡查、發現、報告、制止等方面的責任，在國土資源違法行為處于“萌芽狀態”時，鄉鎮辦必須組織相關部門進行有效的強制制止。絕不能重走“先用地、后辦證，先上馬、后規劃，先服務、后治理”的“只要效率，不要法律”的老路。另一方面實行國土資源執法權下移。讓鄉鎮辦事處具備與管理責任相對應的執法權力，根據《土地管理法》、《礦產資源法》及相關法規政策的規定，地方一級人民政府是國土資源管理的責任主體，通過行政授權委托形式下移執法權，并制定相關制度，培訓相關人員。同時，提高土地執法監察裝備水平。落實足夠的工作經費，配備必要的車輛、攝影攝像器材、手持GPS定位儀等裝備，充分利用遙感（RS）、地球定位（GPS）、地理信息系統（GIS）三種技術的集成，建立“天上看、地上查、網上管”立體跟蹤監測體系，最大限度地提高快速反應能力，將違法用地扼殺在襁褓之中。

2.3 嚴格考核，獎罰結合

有案不查、查案不力、只查事不查人等現象是違法用地居高不下的重要原因。執法監察工作要突出重點，提高案件查處率、處理到位率，狠抓查人處事相結合，提高違法成本，使違法者不敢為、不想為、不能為。保障共同責任機制的落實和動態巡查網絡的有效運行，既要建立有獎有罰的考核制度并加強經費保障，也要加大追責力度。

2.4 抓住重點，樹立典型

違法者的利益有多大，執法的阻力就有多大。每年開展至少一次全市范圍的違法用地清理整頓行動，對國土資源違法行為的重點區域、重點案件和重點環節，如城區四辦的村居民違法建房、土地“隱形交易”等現象，選取典型重點打擊，開展強制制止和強制執行，通過政府組織、多部門聯動的方式，組織幾次大規模行動并進行廣泛宣傳，增強懲戒效果和威懾力。

2.5 關口前移，夯實陣地

基層所是執法監察的前沿陣地，必須站好崗、放好哨，做到早發現、早報告、早制止。一是建立動態巡查責任制。國土所每年年初與各村簽訂土地動態巡查責任狀，制定專項工作考核辦法，實行績效考核機制，納入政府對基層村干部的年度考核，一級抓一級，層層抓落實，并聘請土地監督員、信息員，形成鎮、村、組三級土地動態巡查網絡。二是國土所分片包干責任到人，負責信息員的溝通管理、業務指導以及信息反饋。三是定期召開信訪和巡查工作分析會，并予通報，獎懲分明。四是建立周一、周五定期巡查制度，發現問題及時報告并制止。明確規定亂搭亂建不予補償，對違法建筑堅決不予補辦，不給違法者以任何可乘之機。

2.6 暢通渠道，鼓勵舉報

形成覆蓋全面的國土資源違法線索舉報電話網絡，及時掌握各地違法動態。由局分管領導牽頭，執法大隊具體抓，成立專門工作小組，確定幾名人員從事受理處理和電話接聽工作，分管領導和執法大隊主要負責人定期親臨現場，指導檢查工作。并對上崗人員進行法律法規知識、執法監察理論及信訪受理辦理等業務培訓，建立違法舉報電話登記臺賬，制定《國土資源違法線索舉報電話受理工作方案》、《受理工作程序》、《受理工作人員守則》等制度，做到撥打電話有人接聽、接到舉報有人受理、受理舉報有文交待辦理、辦理事項有人調查核實、核實事項有文及時反饋。如同一張密集的法網，把國土資源違法行為暴露在全社會的監督中，將眾多的違法行為及時糾正。

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