淺論高速公路與普通公路的路政管理差異

公路是指按照國家規定的技術標準修建，并經公路主管部門驗收認定的城市間、城鄉間、鄉間可供汽車行駛的公共道路。高速公路作為公路技術等級最高的公路，是一個國家發達程度的重要標志之一，它的建設帶動了運輸結構的改善和運輸服務水平的提高，也促進了沿線產業結構的優化和區域經濟的發展。高速公路的路政管理作為高水平的公路行政管理與其他普通等級公路的路政管理有著明顯的差異。

高速公路的路政管理與普通等級公路的路政管理的基礎存在差異。這主要體現在：

1、技術等級差異

高速公路是國家公路技術等級分類中最高等級的公路，是專供汽車分向分車道行駛，并全部控制出入的多車道公路。由于它采取了控制出入、分隔行駛、汽車專用、全部或部分立交，以及采用了較高標準的、完善的交通設施，從而為汽車大量、快速、安全、舒適、連續地運行創造了條件，成為國家干線公路網的骨架；是承擔主要城市、地區之間汽車高速運輸的通道。而普通等級公路由于是開放交通，雙向通行，行人、非機動車等各種干擾因素限制了汽車的快速、安全通行，承擔著公路網中的集散功能。

2、建設主體差異

高速公路作為國家基礎設施，傳統意義上應該作為公共產品是由政府來提供，但是隨著高速公路的快速發展，高速公路建設全部依靠政府的投入是不現實的，《中華人民共和國公路法》中就明確規定了國家鼓勵、引導國內外經濟組織投資建設、經營公路。為了高速公路的發展，國家鼓勵各種資本投入到高速公路的建設，于是就應運而生了以項目融資、BOT、TOT等融資方式建設經營的高速公路。目前，這些國內外經濟組織的資本在高速公路的建設主體中占較大比重。普通等級公路的建設資金主要來源于國家征收的燃油稅，其主要建設主體是國家，其他經濟組織投資、經營的普通等級公路所占的比重很小。

路政管理是交通行政執法的重要組成部分，是指縣級以上人民政府交通主管部門或者其設置的公路管理機構，為維護公路管理者、經營者、使用者的合法權益，根據《中華人民共和國公路法》及其他有關法律法規的規定，實施保護公路、公路用地及公路附屬設施的行政管理。由于高速公路和普通等級公路在管理基礎上存在很大的差異，對其進行的路政管理也與普通等級公路的路政管理存在差異。

一、技術等級的差異導致路政管理的方式方法的差異

高速公路是技術等級最高的公路，就其路政管理內容而言，與普通等級公路的路政管理的基本內容是一致的，即保護路產、維護路權、保障公路安全通行。但是，對于高速公路而言上述路政管理內容又賦予了新的內涵和外延，在路政管理觀念、管理手段、管理方式上與普通等級公路存在差異。

1、路政管理理念的差異

普通等級公路屬于開放性公路，公路使用者對各種信息、物資、服務的獲取有很大的便利性，而高速公路采取全封閉、全立交、渠化通行、控制出入的管理方式，路產路權的管理工作量相對于普通等級公路要小，更多的是保障公路的安全暢通，為高速公路使用者提供安全的公路使用環境，也就是說，高速公路路政管理的理念更趨向于服務。例如：高速公路的養護施工秩序管理、路況信息服務、搶險救護保障等。

2、路政管理手段差異

普通等級公路的使用者包括機動車、非機動車和行人，路網之間聯絡發達，公路使用者知曉應對各種路況的應急措施較易獲取，對路政管理手段沒有特異性要求，而高速公路是汽車專用道路，設施先進、車流量大、車速快、突發事件多，高速公路路政管理必須具備先進的監控通信手段、精良的路政管理裝備，以便于及時獲取路況信息，作出快速反應，采取有效對策。

3、路政管理方式差異

普通等級公路是開放式運行，其路政管理是開放式的管理，是一種應對式管理。高速公路是一個全封閉的、連續運行的系統，高速公路路政管理是保障該系統安全高速運行的重要環節，高速公路路政管理在規范上、標準上也有著更高的要求，所以，高速公路的路政管理必須是一種全時段、全方位、全區域的實時管理。

二、投資主體的差異導致路政管理的差異

1、路政管理的內容差異

公路作為社會公共產品，路政管理的所有目的都是維護路產路權，服務公眾。但是，國家投資的普通等級公路（少量其他資本除外）與國內外經濟組織投資的高速公路（基本是都是收費公路）的路政管理中的“保護路產”的內涵是不同的。國內外經濟組織以BOT等方式所經營管理的高速公路，根據《公路法》和《收費公路管理條例》的規定，國內外經濟組織只是取得了在特許經營期間高速公路的收費權益，這是依托在高速公路實物資產上的無形資產，包括收費權、廣告經營權和服務設施經營權，并沒有取得收費公路的資產所有權，公路實物資產的所有權仍屬國家所有。不管屬于哪種管理形態，也不管投資主體是誰、經營管理主體是誰，公路資產所有權都屬國家所有，但是在特許經營期間，這些高速公路的經營單位是獨立法人，有獨立財產權，高速公路路產具有國家財產和法人財產的雙重身份，是受法律保護的。“交通行政主管部門及其所屬的公路管理機構”管理的目的不僅要保護國家的“路產路權”，還包括了國內外經濟組織在特許經營期間高速公路經營者的用益物權（特指路產），保護路產不受侵犯，保障高速公路處于完好的技術狀態；同時還要監督高速公路在特許經營期結束后向政府移交時，路產處于完整狀態。

2、路政法律關系的差異

保護路產的內容和目的的差異，導致了路政法律關系的不同。 《中華人民共和國公路法》對此也十分明確地做了規定。當公路路產損壞時，在政府投資建設的公路，“業主”是國家，公路管理機構具有索賠權和行政管理權，不管收費經營與否，路政管理機構既作為行政執法部門對當事人進行行政處罰又代表國家對當事人進行民事索賠追償。在國內外經濟組織投資建設的高速公路，高速公路經營者由于在特許經營期間擁有用益物權，可以追究當事人的民事責任，要求當事人予以賠（補）償；公路管理機構根據路產損壞的結果和性質可以追究當事人的行政責任，同時，還應對高速公路經營者在特許經營期間的路產索賠后的完整情況予以監督。

高速公路與普通公路的技術等級差異是其路政管理方式不同的根本原因，投資主體的差異是造成路政管理的部分法律關系不同的基本原因。只有抓住高速公路與普通公路的路政管理差異的原因，才能有針對性地理解其特殊性和一般性，提高公路管理機構的路政管理水平。

（作者單位：宿州市公路局）

責編：劉冰石