俄羅斯新聞出版業政府規制研究

【摘 要】20世紀80年代，戈爾巴喬夫對蘇聯社會進行大刀闊斧的改革，拉開了社會轉型的序幕。隨著蘇聯的解體，俄羅斯進入從社會主義向資本主義、從計劃經濟向市場經濟全面過渡的時期。這場變革涉及到社會的各個層面，出版業由于其獨特的社會功能和意識形態屬性，必然受到國家的高度重視，其政府規制也呈現出不同于以往的特點。

【關鍵詞】俄羅斯 出版業 政府規制

一、政府規制理論概述

根據媒介政府規制的定義，媒介的政府規制是指媒介監管部門通過法律、規章、政策、制度等方式，對媒介產業的市場進出、價格水平、價格機構、外部性影響、信息優勢等市場結構和市場行為進行的規范、引導和激勵，以促進媒介產業組織形態的優化和資源配置的合理化，最終實現媒介資源配置的均衡，維護政治穩定和社會公平。而研究媒介政府規制領域的學科被稱為媒介政府規制理論。　①

政府規制理論是媒介發展到一定程度的產物。市場的自發調節容易造成壟斷的產生，寡頭控制媒介，提高市場進入壁壘，會對公眾的利益和社會資源造成嚴重的損害，即出現“市場失靈”狀態。市場失靈主要表現在公共用品、外部性、壟斷和信息不對稱等方面。“市場失靈”構成了政府規制的前提條件，這時候就需要政府出面來進行調節和規制。從規制的方式和手段來看，政府規制主要分為經濟性規制和社會性規制兩方面，目前“激勵性規制”和“規制放松”理論逐步發展起來，并成為各國媒介政府規制和解決媒介政府失靈的重要手段。

對出版業的經濟性政府規制主要有三種具體形式——進入規制、價格水平規制和價格結構規制。其中，進入規制是媒介主管部門通過發放許可證，實行審批制等方式對出版業的行業準入進行有效規制；價格水平規制和價格結構規制是指主管部門運用經濟手段對出版物價格進行調控，或給予稅收方面的補貼，或對出版物制定其他政策進行扶持或打壓，實現對出版物價格水平和價格結構的調整。

出版業不同于一般產業，由于所生產的是精神產品，對社會文化產生的影響不可低估。出版業存在的問題單純依靠經濟手段是難以解決的，也正因為此，對出版業進行社會性政府規制有其必然性，社會性政府規制成為規范、引導和激勵出版產業的重要手段。媒介的社會性政府規制是政府以保證社會的穩定、保護自然和人文環境以及受眾權益等為目的，通過設立相應標準、發放許可證等方式，對媒介產業實施的外部性規制、內容規制以及信息優勢規制等措施。②社會性的政府規制通常依靠立法來進行，但政府部門對媒介產業的一些規制行為并非都有充足的法律依據，而是滿足政府的一些公共利益目的和社會政治目的，這也成為了媒介政府規制的另一重要特性。

與市場失靈對應，政府規制也可能出現“規制失靈”。由于政府政策的制定容易受到人為因素的干擾，如政策的變更受到既得利益者的阻礙，或規制者自身對政策缺乏理性的判斷，規制者在缺乏有效監督的條件下甚至會出現被規制者收買的情況，因此，“規制俘虜”理論產生。這些是政府規制過程中應特別注意的問題。

二、俄羅斯出版業的政府規制

前蘇聯時期，出版業受到政府部門的嚴格審查和全面監管，出版物從內容到形式都較為單一，對于出版業的管理并不能用政府規制理論進行衡量；但社會進入轉型期以后，媒介形式的多樣化和商業化推動了媒介產業的形成，政府當局也開始自覺運用政府規制手段對出版業進行管理。

1、戈爾巴喬夫改革時期對出版業的政府規制

現代俄羅斯出版業的歷史可以追溯至1985年戈爾巴喬夫倡導的改革。正是這場改革徹底改變了蘇聯出版事業的面貌，奠定了現代俄羅斯出版業的基礎。

1990年6月12日，簽署前蘇聯第一部《新聞出版法》，并于8月1日生效。《蘇聯新聞出版法》規定新聞自由，輿論不受檢查。法律規定取消新聞檢查制度、確立出版自由制度、改審批制為登記制、確立事后追懲制。該法的實施使前蘇聯新聞出版體制和性質發生了根本性變化。嚴格的審批制被自由登記制所取代，還規定印數低于1000份的出版物可以不用登記。在這一制度下，私有出版機構開始大量出現。

在戈爾巴喬夫“新思維”政策指導下，對前蘇聯的出版業進行了一系列的改革，擴大出版單位自主權，減輕國家出版委員會對出版社的干預，出版社領導人由選舉產生，且有一定的任期限制。1989年，蘇共中央頒布《關于蘇聯圖書出版業在現代化條件下及到2005年發展前景的設想》，根據文件要求，出版單位開始實行經濟核算、獨立自主、自籌資金、自負盈虧，同時改革勞動工資制度，實行新的工資標準及獎勵制度。這一系列措施給出版業帶來了活力。

戈爾巴喬夫改革使出版業由依附國家撥款的事業單位轉變為按照市場規律獨立運作的企業，并在出版單位初步建立起了現代企業制度，這對出版業來說是一個積極的嘗試。但改革后期，由于國家完全放棄了對出版物內容方面和準入資質的管理，多元的聲音不斷以批評的論調出現，人民不但對政府政策不了解，對出版物也失去信任，蘇聯僵化的意識形態大廈最終轟然倒塌。

2、葉利欽對出版業的政府規制

1991年底，蘇聯解體，俄羅斯開始了由葉利欽領導的向資本主義自由民主國家過渡的進程。1992年1月2日，葉利欽開始對俄羅斯經濟實行“休克療法”，俄羅斯經濟由此開始了激進的自由化改革。沒有任何市場經驗和資金積累的俄羅斯傳媒被突然推向了市場，國家此時也取消了對大眾傳媒的預算支持，廣告市場和市場經濟同樣不發達，許多出版社相繼破產。

1996年俄羅斯總統大選是傳媒界發展的又一個重要轉折。葉利欽在金融寡頭的通力支持下成功連任，并在連任后，把全國電視頻道“第四頻道”的24小時播放權授予了古辛斯基的“獨立電視臺”（HTB）。任命俄羅斯最大的廣告社所有人之一列辛為俄羅斯出版、廣播電視和大眾傳播工具部部長，俄羅斯傳媒進入了寡頭控制時期。

葉利欽執政時期，尤其是1996年大選以后，由于“休克療法”的推行以及國家管理者和壟斷資本家的合謀，使出版業處于“市場失靈”和“規制失靈”的政府規制真空狀態，出版業秩序混亂且淪為金融集團左右輿論的工具。

3、普京執政時期對出版業的政府規制

2000年當選俄羅斯總統以后，為了加強國家對傳媒業的規制，普京政府決定整頓寡頭控制的傳媒市場。對于金融寡頭的整頓是嚴格按照法律程序進行的，古辛斯基和別列佐夫斯基分別以逃稅和侵吞國家資產被定罪。昔日的　“獨立電視臺”轉到了與政府關系密切的“天然氣工業公司”手中，加上此前國家已經擁有的“俄羅斯電視臺”以及大量地方報刊，政府通過對控制媒體的金融寡頭的打擊實現了對傳媒業強有力的控制。扎蘇爾斯基在《后共產主義的俄羅斯大眾傳媒》一書中將普京時期的大眾傳媒的特點概括為“國家對傳媒影響的增加和媒體的商業化程度增長”。然而，國家對傳媒業的強制干預引來了西方學者對俄羅斯新聞自由的再度追問。

普京上臺以后，俄羅斯政府對報紙和印刷業務仍然實行嚴格的管控，在報紙最開始階段就把印刷業分級定類，由于政策傾斜，國有印刷廠擁有私有印刷廠無可比擬的實力。這也是國家控制輿論的重要手段，為了避免出版業出現戈爾巴喬夫改革后期的局面，在報業保持一定程度上的國家壟斷也是政府保護國家利益的基本措施。

普京政府還特別注重對出版業的經濟性規制。2006年，在聯邦專項計劃《俄羅所印刷與圖書出版聯邦扶持計劃》框架下撥款7500萬盧布用于扶持圖書出版。這部分撥款實際資助了605種圖書，其中144種為社會類出版物，107種為藝術類出版物，另外還有64種文化與藝術類出版物，43種少年兒童類出版物，81種教材教輔。③2009年7月初，俄羅斯國家杜馬對俄羅斯《稅收法典》草案有關內容進行了修改，規定對與教育、科學和文化有關的圖書免征附加稅，同時，還擬對除廣告類和色情類圖書之外的圖書印刷、出版、編輯服務也予以免征附加稅。

可以看出，同戈爾巴喬夫時期相比，普京政府對出版業的規制明顯加強，經濟性規制也由葉利欽時期實行的完全自由化轉向有限的國家調節和引導。政府對出版業的規制方式不斷完善，由“市場失靈”和政府的“規制失靈”轉向“激勵性規制”。

三、轉型期俄羅斯出版業政府規制的啟示

隨著俄羅斯出版業私有化、市場化的不斷推進，俄羅斯出版業面臨著國家壟斷和自由競爭相混合的復雜市場格局。俄羅斯政府應著力根據本國出版業的特點采取適當的規制方式對其進行規制。

轉型期俄羅斯出版業的政府規制應為出版物市場創造一個良好的外部環境，保障其在市場經濟下有序運行，同時能夠擺脫金融寡頭的控制。隨著政府規制理論的不斷深化，俄羅斯執政者對出版業的政府規制也逐步走向成熟和完善，規制過程中注重經濟性和社會性規制手段相結合，從葉利欽時期完全的“規制放松”轉向普京時期逐步放權的激勵性政府規制。然而，俄羅斯出版業在經濟社會轉型過程中也存在不少問題。比如出版人價值觀念的轉變，俄羅斯大眾娛樂化的閱讀傾向，蘇聯時期建立的發行渠道崩潰，出版物結構和類型單一，出版業地區分布不均衡等等。這些問題應該成為當今俄羅斯出版物政府規制活動的重點。為了調整出版物的產品結構，減輕出版業的“負外部性”，應運用社會經濟手段，如提高稅收等方式對黃色出版物和非法出版物進行打擊。同時也應加強立法和執法力度，保證出版物對社會文化發展的促進作用。面對閱讀率下降的趨勢，政府也應該制定相應的激勵政策，鼓勵國民閱讀，同時支持圖書發行渠道的建設，增加偏遠地區的公共圖書館覆蓋率。在出版業的市場化過程中，政府部門應樹立服務意識，激發產業競爭活力，疏導市場運作方向，最終實現政府規制的產業發展目標。□

參考文獻

①②吳曼芳：《媒介的政府規制》，中國電影出版社，2008

③郝振省：《國際出版業發展報告》，　中國書籍出版社，2008

（作者：中國傳媒大學傳播研究院編輯出版專業研究生）

責編：姚少寶