阿拉善治沙的“項目依賴癥”

“阿拉善”蒙語本義五彩斑斕之地，而至4月中旬，這里卻依然枯黃一片。被賀蘭山阻隔的銀川與阿拉善盟，不僅形成了截然不同的農耕與游牧文化，同時也將阿拉善渴求的綠色留在了山的另一面。

就像沙漠里的梭梭林渴求春天的雨水，阿拉善治沙也在等待國家政策的眷顧。從十年前的京津風沙源治理一期工程開始，阿拉善就在為申請更多的國家項目做準備。

項目意味著資金，而阿拉善天然的惡劣氣候及不斷擴張的三大沙漠仿佛成了一個無底洞，沒有人知道時間和金錢的上限究竟在哪里。

進入2013年，京津風沙源治理二期工程已然啟動，阿拉善卻依舊沒有納入該工程。

嬗變的治理步調

騰格里沙漠坐落在阿拉善盟（簡稱“阿盟”）東南部，面積達4萬多平方公里，是橫亙阿拉善的三大沙漠之一。2003年，由阿拉善盟生態文明建設和黃河文化經濟促進會、日本國綠化世界沙漠協會合作開發的騰格里沙漠東緣生態治理示范區在此落成。

十年后，該示范區建成了一條長約11公里、造林面積達1萬余畝的防沙林帶。2009年，為減緩三大沙漠“握手”的步伐，阿拉善盟沙漠鎖邊工程啟動，該示范區亦被列入工程范圍，目的是鎖住騰格里沙漠東擴的勢頭。

如今，騰格里沙漠正以每年10米的速度向賀蘭山、巴彥浩特推進。該示范區主任吳向榮曾測算過，如要攔住騰格里800多公里的沙線，示范區需運作160年；如要覆蓋治理整個騰格里沙漠，則需運作8000年。

由于整個示范區實施的是精細化管理，實現了“三通”（通水、通電、通路），因此其后期維護成本非常高、治沙速度十分緩慢。大量的資金缺口及不固定來源，使得示范區面臨著“后繼無人”的壓力。

資金壓力同樣在考驗著阿拉善政府。2011年3月9日，時任阿拉善盟林業局黨組書記、局長王維東在全盟林業工作會議上提出，在2015年“沙漠鎖邊框架基本形成”。而對于這一目標的完成，阿拉善盟林業局副局長徐世華卻無法形容出目前的進度。

“鎖邊工程的工程量非常大，而沙漠又是不可控的，有可能在這邊治理了，那邊又擴展了。”徐世華坦言，阿拉善沙漠治理的最大難題之一，就在于每年的治理任務量與沙化速度不匹配。據了解，阿拉善現有待治理沙化土地近1000萬畝，“阿拉善每年的沙化速度是300多平方公里，而治理的面積連100萬畝都達不到，你說這個速度能趕上嗎？”

34歲的吉蘭泰鎮牧民柴玉敏（化名）生活在阿拉善左旗城區，而在幾十公里外的戈壁腹地，卻有她曾生活了20余年的牧場。在柴家牧場的最西端，近兩米高的沙丘已經進犯到了草場邊緣。

“我小時候沙丘離這兒還遠著呢，這幾年正以每年近一米的速度向牧區逼近。”柴玉敏說。去年秋天，她的哥哥收集了十余麻袋草籽，用摩托車載著妻子沿沙丘邊緣撒了一路。一場秋雨過后，植被從沙土中冒出，如今正在用干黃的身軀抵擋著沙漠的腳步。

目前阿拉善采取的主要治沙手段是“飛、封、造”，即飛播、圍欄封育及人工造林，涉及“三北”、“天保”等重點國家工程。飛播的成本大約在每畝120元左右，基本不需要后期維護，但卻僅限于年降水量不小于200毫米左右的地區。

柴家牧場處于國家公益林保護范圍，卻不屬于飛播區。而無論飛播，還是公益林補償，依賴的均是國家項目撥付的資金。沒有項目就沒有資金，治沙目標也無法完成，這成了包括阿拉善在內的治沙區的普遍現狀，也決定了其治沙目標及完成情況的不確定性。

2011年，阿拉善盟從國家項目獲得的治沙資金為2.8億元，2012年這一數字達到了3.4億元。除總體項目資金不確定外，飛播、造林、封育的治理任務及資金也時多時少、并不固定。

“拿飛播來講，2011年我們計劃飛播50萬畝，國家實際上給了我們30萬畝的任務量和資金；2012年我們計劃向國家要50萬畝，實際上給我們的只有25萬畝。”徐世華說，“國家項目是長期的，如‘天保’工程二期已經啟動，‘三北’工程已經實施到了第五期，但涉及到地方的每個項目，每年都需向上申報，申報了也不一定批。一個計劃五年完成的項目由于資金不到位有可能延長到十年。”

“這種現象在治沙區十分普遍。”北京師范大學中國沙漠研究中心主任鄒學勇認為，國家林業局的統籌工作是很全面的，地方治沙規劃也大多跟著“上面”走。“但地方治沙對國家資金依賴性大，如果資金不能按時到位，治沙就無法繼續下去。”

“國家不會因為你的地理環境惡劣、每畝所需的投入成本高，就會多給你錢，每個省市都是一樣的。比如給阿拉善每畝人工造林的成本是120元，那么廣東也是120元。”據徐世華介紹，鎖邊工程涉及到多個國家林業項目，由于工程量大，資金缺口尚無法估算。

項目申請之困

進入2013年，為期十年、總投資近878億元的京津風沙源治理二期工程規劃開始實施，并將范圍擴展至6個省市地區。在內蒙古自治區，與阿拉善盟東部緊鄰的烏海市也被納入到二期工程的范圍內，卻止步于阿拉善。

其實早在十年前，阿拉善政府就在為加入京津風沙源治理一期工程奔波。據阿盟林業治沙研究所工程師田永禎回憶，由于我國北方地區在1993年至1998年間發生了多起特大沙塵暴，且風沙路徑均經過阿拉善，因此全盟對進入一期工程抱有很大期待，結果卻以“失敗”告終。

一期工程沒爭取下來，在二期工程啟動前的兩三年，阿盟政府便開始了“進京”活動。“我們自己主動跑，找有關專家，提供大量資料，包括風沙路徑圖、風沙治理成果等。誰知工程下來后最遠到了烏海，又把我們甩掉了。”田永禎說。

事實上，阿拉善與京津治沙二期工程僅是“擦肩而過”。

據中國林科院荒漠化所研究員楊文斌透露，在二期工程方案敲定之前，該所共有4名專家參與了相關方案的制定，楊文斌也是協助者之一。當時林科院共出具了三份方案，其中一份建議維持京津治沙工程現有范圍不變；第二套方案將治理范圍擴展到賀蘭山以東，包括鄂爾多斯高原；第三套方案則將阿拉善和河西走廊地區納入到了考慮范圍。

楊文斌解釋稱，在探討方案時，就有許多專家提出阿拉善的治理難度太大，以目前的技術和資金難以支撐，可能會淪為一種“撒胡椒面”式的治理，于是最終選擇了中間方案。

有人曾經用“精衛填海”、“杯水車薪”來形容阿拉善治沙的資金缺口與現實困境。據鄒學勇了解，國家之前在阿拉善的投入并不小，如黑河流域的分水工程，上世紀90年代就投入了近億元。“關于阿拉善的治沙方向，我認為能夠恢復到上世紀70年代的狀態就已經非常好了，不可能把沙漠變成綠洲，就算投入再多也改變不了，是氣候形成的。”

而在徐世華、田永禎眼里，只要技術、資金、政策到位，阿拉善的生態環境是可以治理的，甚至是可以扭轉的。

2006年，在首屆巴丹吉林生態保護與可持續發展研討會上，時任中國科學院地理科學與資源研究所研究員張百平提出了“阿拉善國家生態特區”（下稱“治沙特區”）的概念。他認為，我國西部生態地位重要，影響范圍大，恢復難度大，依靠自身的力量無法走出生態與經濟的惡性循環，甚至會影響整個國家的長遠戰略發展。

2007年前后，由中科院7位院士、十幾位博士聯名簽署的一份調查報告呈交給了中央，其主要內容就是在阿拉善建立“治沙特區”。

據徐世華回憶，治沙特區的內容包括60多億元的治理資金及特殊的政策傾斜。“比如，阿拉善人口少，能不能將國家的某些資金用來解決老百姓的養老津貼？能不能給轉移出來的牧民發放工資？我們土地面積和人口比例能夠做到這一點，但國家的項目資金是專款專用，不能用作其它。”

2012年，阿盟林業局副局長王新民曾向媒體披露，“國家再次把阿拉善盟確定為特殊生態功能規劃區，盟區發改委已經完成整體治沙規劃設計并上報中央，‘近期會有大動作’。”然而時至今日，阿拉善依舊沒有得到任何答復。

水困行難

柴玉敏的丈夫李祿善是阿拉善左旗腰壩灘鎮人。腰壩灘位于騰格里沙漠東北邊緣，是阿拉善少有的幾個農業區之一。由于農業人口逐漸增多，腰壩灘現面臨地下水超采的壓力。

“農田基本依靠灌溉，現在水井越打越深，打出的井水都是苦的。” 李祿善說，為了限制地下水的使用，政府已經實施了限水、限電政策。而實際上，腰壩灘全鎮人口只有2萬人。

然而隨著阿盟礦產、工業的逐漸開發，水資源緊缺成了阿拉善改善環境、發展經濟的最大制約因素。

吳精忠曾于1993年至2000年間擔任主管阿拉善盟農牧林業的副盟長，親身經歷了“黑河分水”及“孿井灘引黃”兩大水利工程。

黑河發源于青海，流經甘肅河西走廊、張掖地區，后到達內蒙古。上世紀五六十年代，黑河注入阿盟額濟納旗的年最高來水量曾達到10億立方米。隨著上游甘肅的農業開發和工業發展，黑河的來水量逐漸下降到兩三億立方米，直到上世紀90年代斷流。

隨著黑河斷流，幾百平方公里的的東、西居延海干枯，大片湖泊變成荒漠，額濟納旗面臨著嚴峻的生存問題。這種情況下，1995年5月，一場震驚中外的特大沙塵暴從河西走廊、阿拉善，一直刮到北京，使我國整個北部地區掩埋在了風沙下。阿拉善的名字也由此被國人知曉。

事件發生后，阿拉善政府向內蒙古自治區政府上報文件，自治區又上報中央。在先后聽取國家部委考察團、中國科學院專家組的報告后，國務院召開會議，批準在黑河成立依附于水利部黃河委員會的黑河管理局，并制定了黑河分水方案。

2000年，黑河分水方案開始實施，并用行政手段強制限定上游甘肅的分水量。據《阿拉善日報》報道，當時國家水利部在《黑河流域水資源問題及其對策》文本的基礎上，編制出《黑河流域近期治理規劃》，于2001年7月呈報給國務院。

同年8月3日，國務院批復了水利部的治理規劃，并要求：“要以國家已批準的分水方案為依據，按照分步實施、逐步到位的原則，采取綜合措施，逐步增加正義峽下泄水量。當鶯落峽多年平均來水15.8億立方米時，正義峽下泄水量9.5億立方米。”

規劃同時還要求在2003年以前，黑河干流甘肅省境內要完成32萬畝農田退耕，廢除引水口21處，合并減少干渠20條，廢棄平原水庫8座”，以增加下游輸水量，實現分水目標。

據相關報道，2000年的嘗試性分水，曾引起上中游反彈，各省稍微扯皮一下，2002年東居延海馬上見底，沙塵暴再起，中央緊急協調，才最終形成今天的分水機制。

1991年至2000年，吳精忠主持了孿井灘黃河引水工程，并在工程區內建立了一個10萬畝的農業開發區，安置了近8000牧民。

“由于牧民不會種地，第一年轉移到孿井灘時非常苦，一切都要重新開始。由牧轉農，由窮變富，這是一個漫長的過程，沒有10年時間是無法實現的。”吳精忠回憶，上世紀90年代，阿盟財政收入不到一個億，連自身的運轉都比較困難，更無法給予牧民支持。“孿井灘引水工程總投資8千萬元，其中盟財政拿出4千萬元，中央補助2千萬元，自治區補助2千萬元。工程全部完工后，總共花費了1億1380萬元，超出的3000多萬元最終由中央和自治區補給。”

“引水工程是解決阿拉善缺水問題的有效措施，但這勢必會制約上下游城市的發展，況且黃河也已出現斷流。”鄒學勇認為，水是限制阿拉善發展的關鍵問題。“阿拉善現有的人口壓力大，經濟發展要轉變思路，應盡量發展一些低耗水、低耗能的產業。”

而對于依舊生活在吉蘭泰牧區的馬芳來說，她最盼望的，就是今年的雨水能夠眷顧自家的草場。她至今仍然記得20年前父親騎著駱駝消失在梭梭林中的背影，可如今豐草不再，取而代之的是腳下的沙土。