簡政放權的外部硬約束

今年以來，國務院已經分三批先后取消和下放行政審批事項累計215項，已經完成本屆政府計劃消減任務的1/3。事實上，自2001年9月行政審批制度改革工作全面啟動以來，10年內國務院取消和調整的行政審批項目超過2000多項。但時至今日，國務院各部門行政審批事項還有1700多項，而地方政府的審批事項更是多如牛毛，關于審批的各種煩心事也一直為公眾所詬病。

審批制度改革的不盡如人意突出表現在三個方面：一是簡政放權的改革成果難以持久鞏固，總是擺脫不了“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”邏輯怪圈。二是地方政府公司化傾向嚴重，政府這只“看得見的手”越伸越長，“國進民退”、“GDP至上心態”、“用計劃經濟的思維管理市場經濟”的頑疾仍難以消除；三是行政審批“明放暗不放”，互相推諉、暗地拖延，甚至“事后備案比事前審批管得還嚴”，用“復函”和“路條”代替行政許可，重審批輕監管、管理隨意性大、“一把手”權力濫用等問題依然突出。

“讓政府的歸政府，市場的歸市場”，雖然目標早已明確，決心也不可謂不大，但為何“小政府、大社會、大市場”的美好愿望一直難以實現呢？筆者以為，其根本原因是我國的簡政放權改革一直缺乏有效的外部硬約束。

我國行政審批制度改革一直是遵循“自上而下、內部人主導”的原則。這種模式的最大特點是改革的自愿性，需要主導改革的人自愿“卸自己的胳膊”、“割自己的肉”。通俗地講，就是要求改革的人是圣人、是賢人，是大公無私的人。從制度經濟學的角度看，這不符合制度變遷的激勵機制，也不符合“理性經濟人”的一般理論假定，具有較強的理想主義色彩。所以，這樣改革的結果就難免陷入“上有政策、下有對策”、“邊改邊增、邊增邊改”的輪回困境。歷史一再證明，不管是資本主義國家還是社會主義國家，部門利益永遠是存在的，自己改自己，“王熙鳳往往管得比賈母還要緊”。

那么，簡政放權的外部硬約束在哪里？在中國現有體制下，簡政放權比較好的外部硬約束就是財稅體制改革。要約束政府的“手”，首先就要觸動它的“錢袋子”。一個就是結構性減支，另一個就是結構性減稅。推動公開、透明、規范、完整、細化的財政預算機制改革，特別是強化經濟性財政支出的必要性審查，以及強化預算和支出的監督是關鍵。相較于“事權”而言，財權更易于監督，也更應該監督。財力一旦受到嚴格控制，“粥”少“僧”自然不會多，政府的手想伸長也難。

（作者為北京科技大學經濟管理學院副院長）