消解形式主義亟待干部考核變革

應(yīng)該說，近些年中央和各級(jí)地方黨委在強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度建設(shè)方面下了很大的功夫，但在具體實(shí)踐中有些根本性問題仍未得到解決，甚至解決形式主義的措施最終也演變成新的形式主義。這種現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引發(fā)人們深思：為什么解決形式主義的措施總是難以取得實(shí)效，形式主義的根源在哪里？當(dāng)前官場(chǎng)形式主義之所以大行其道，無疑與干部考核制度存在的缺陷是分不開的。

問題一：干部考核制度是否真正得到有效貫徹落實(shí)

目前，從制度建設(shè)的角度看，與干部考核、干部選拔任用及其監(jiān)督的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)較為健全。但在具體實(shí)踐中，社會(huì)普遍反映的問題是，這些規(guī)定是否真正得到貫徹落實(shí)？是真落實(shí)還是假落實(shí)？如果是真落實(shí)，為什么一些干部的素質(zhì)能力、工作作風(fēng)等并沒有得到群眾的認(rèn)同，甚至出現(xiàn)許多“帶病提拔”的干部？其實(shí)，從現(xiàn)實(shí)角度分析，目前在我國(guó)官員選拔中起主導(dǎo)作用的仍然是“少數(shù)人選少數(shù)人”，而組織部門則根據(jù)主要領(lǐng)導(dǎo)的意圖，按葫蘆畫瓢，用規(guī)定的考核辦法走一遍過場(chǎng)。盡管考核辦法中也有“民主測(cè)評(píng)”、“個(gè)別談話”、“民意調(diào)查”等方面的規(guī)定，但對(duì)于其他大多數(shù)人來講，由于對(duì)這些候選人的個(gè)人信息并不十分了解，一般也與自身實(shí)際利益無關(guān)，因此基本上屬于“局外人”，所謂民主測(cè)評(píng)、民意調(diào)查，多數(shù)情況下只是走個(gè)形式而已。因此，在實(shí)際操作中，想要晉升的官員基本上還是抱著“對(duì)上不對(duì)下、對(duì)內(nèi)不對(duì)外”的心態(tài)。

這種“少數(shù)人選少數(shù)人”的干部選用方式很容易造成官場(chǎng)中的形式主義。道理很簡(jiǎn)單，如果只是少數(shù)人說了算，勢(shì)必會(huì)促使官員形成為少數(shù)人服務(wù)而不是多數(shù)人服務(wù)的思想。是不是符合群眾利益、符合長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、符合科學(xué)發(fā)展，都成為不重要的東西，關(guān)鍵是掌握官員晉升權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)滿意不滿意、高興不高興，因此各種“投上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所好”、“讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)臉上添彩”的“刮風(fēng)”、“跟風(fēng)”等行為以及“亮點(diǎn)工程”、“形象工程”就成為這些官員的必然選擇。應(yīng)該說，從官場(chǎng)中的游戲規(guī)則來看，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都有升遷的壓力，在自己的任期內(nèi)也有干出政績(jī)的沖動(dòng)，下級(jí)干好了，上級(jí)的政績(jī)無疑也會(huì)跟著水漲船高。因此，自上而下、層層傳遞的好大喜功和急功近利就成為官場(chǎng)中一種必然的現(xiàn)象。

問題二：干部考核制度是否真正體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展的要求

目前各地的干部考核辦法主要依據(jù)的是2009年中央印發(fā)的《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見》、《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》、《黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》，即所謂“一個(gè)意見、三個(gè)辦法”。內(nèi)容上確實(shí)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了科學(xué)發(fā)展和正確政績(jī)觀，方式上也引入內(nèi)部民主測(cè)評(píng)、外部民意調(diào)查等手段，考核周期也兼顧了任期考核和年度考核相結(jié)合。如果完全按照上述“一個(gè)意見、三個(gè)辦法”來操作，按理說應(yīng)該會(huì)減少甚至杜絕官場(chǎng)上的各種形式主義歪風(fēng)。但實(shí)際效果并沒有像文件剛出臺(tái)時(shí)所宣傳的那樣，形式主義似乎有愈演愈烈的趨勢(shì)。由此可見，現(xiàn)有的干部考核制度并沒有從根本上抑制官場(chǎng)形式主義的行為，沒能真正引導(dǎo)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子按照科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀的要求實(shí)實(shí)在在地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。這里既有考核技術(shù)本身的問題，也有相關(guān)配套制度的問題。

從考核技術(shù)角度看，目前的干部考核制度仍有待于改進(jìn)和完善。一是雖然從規(guī)定上看，考核內(nèi)容似乎體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀的要求，但具體什么是符合科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀的內(nèi)容，規(guī)定中并沒有詳細(xì)具體的描述，從而導(dǎo)致各地各部門的理解也存在著差異；二是從考核方式上看，盡管看似有完整的“民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民意調(diào)查、個(gè)別談話、實(shí)績(jī)分析、綜合評(píng)價(jià)”等六大環(huán)節(jié)，看起來有來自多方面的評(píng)價(jià)主體和信息渠道，但由于評(píng)價(jià)人通常對(duì)候選人情況并不了解，或者被調(diào)查對(duì)象礙于復(fù)雜人際關(guān)系不愿反映真實(shí)情況，因此在很多單位的實(shí)際考核中存在一定的形式主義、“走過場(chǎng)”等現(xiàn)象；三是從考核方法上看，許多單位僅僅憑票取人，看似民主和客觀，但卻容易導(dǎo)致“老好人現(xiàn)象”、“暗地拉票”、“怕得罪人”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

根除官場(chǎng)形式主義必須要全方位創(chuàng)新干部考核機(jī)制

對(duì)人的考核是一個(gè)世界性的難題，如果僅僅從技術(shù)層面去考慮是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)人的考核評(píng)價(jià)不能完全依賴于技術(shù)本身，而且還取決于是否具備有利于這些技術(shù)充分發(fā)揮作用的外部環(huán)境。比如，所謂正確的政績(jī)觀，往往是長(zhǎng)遠(yuǎn)的、潛移默化的、并非驚天動(dòng)地的績(jī)效，通常需要較長(zhǎng)時(shí)間的觀察和驗(yàn)證，而目前許多單位存在著主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)任頻繁、任期較短的現(xiàn)象，因此對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)績(jī)效考核結(jié)果的有效性、客觀性帶來很大的困境，而且考核周期短也容易助長(zhǎng)一些領(lǐng)導(dǎo)急功近利的思想。還有，目前對(duì)干部選拔任用的失職、失察、“帶病提拔”的責(zé)任追究遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，盡管2011年中央頒布了干部選拔任用工作四項(xiàng)監(jiān)督制度，但真正因此承擔(dān)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人和相關(guān)部門、相關(guān)案例并不多見。

因此，根除官場(chǎng)形式主義必須要全方位創(chuàng)新干部考核機(jī)制，僅靠修修補(bǔ)補(bǔ)、局部調(diào)整，難以解決目前存在的諸多問題。

首先，要真正按照科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀的要求落實(shí)干部考核制度，使制度成為一種剛性約束。要防止“有制度不執(zhí)行”或者“有制度假執(zhí)行”的問題。干部考核制度不能成為一種“可有可無”或者“形有實(shí)無”的擺設(shè)，更不能成為一些上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)佐證自己看中的人多么優(yōu)秀的工具。因此，在完善當(dāng)前干部考核制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)制度貫徹落實(shí)的監(jiān)督力度，尤其是要對(duì)違背干部考核制度，造成大搞形式主義以及“帶病提拔”等社會(huì)反映強(qiáng)烈的問題，要加大選人用人方面的責(zé)任追究制度。

其次，要按照分類考核的思路，結(jié)合不同領(lǐng)導(dǎo)崗位的特點(diǎn)，進(jìn)一步完善干部考核制度。目前的干部考核制度，雖然將一級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和個(gè)人與黨委政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和個(gè)人作了劃分，但仍比較粗放，沒有體現(xiàn)不同領(lǐng)導(dǎo)崗位的職業(yè)特點(diǎn)。按職業(yè)化、專業(yè)化而不僅僅是政治化的要求考核干部，是防止形式主義泛濫的有效措施。正因?yàn)槿绱耍澜缟隙鄶?shù)國(guó)家的公務(wù)員隊(duì)伍劃分出政治家和事務(wù)官這兩大類。政治家是選任制領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)考量的是其民意基礎(chǔ)、政策主張、整體利益平衡等因素，最終靠其任期內(nèi)的業(yè)績(jī)來體現(xiàn)；而事務(wù)官則考量的是其遵守職業(yè)規(guī)范和職業(yè)操守以及在其職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)能力。雖然我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍沒有這種劃分，但在選拔不同領(lǐng)導(dǎo)崗位時(shí)，還是應(yīng)該遵循職業(yè)化、專業(yè)化的規(guī)律，在考核內(nèi)容、考核方式上應(yīng)有所不同。

再次，要強(qiáng)化干部考核制度的配套措施跟進(jìn)，使考核制度真正有效發(fā)揮實(shí)效。一是要保證干部考核制度與領(lǐng)導(dǎo)任期的配套和銜接，對(duì)重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)要建立既往政績(jī)的“回溯考核”，從而有效遏制官員的短期行為。二是建立官員個(gè)人信息披露制度，如果僅靠組織人事部門去查，或者只在小范圍內(nèi)進(jìn)行測(cè)評(píng)、調(diào)查，不僅很難確保信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，也會(huì)造成考核成本的提升，而一定范圍內(nèi)的個(gè)人信息公開，不僅有助于減少官員的僥幸心理，而且也有利于大大降低考核成本。當(dāng)然不同崗位的領(lǐng)導(dǎo)，其個(gè)人信息公開到什么程度還需要進(jìn)一步的研究。三是要強(qiáng)化干部選任的責(zé)任追究機(jī)制，在推薦、提名考核等各個(gè)環(huán)節(jié)，責(zé)任要落實(shí)到具體個(gè)人，尤其要防止“集體負(fù)責(zé)”蛻變?yōu)椤皼]人負(fù)責(zé)”。四是要進(jìn)一步探索和完善領(lǐng)導(dǎo)干部競(jìng)爭(zhēng)性選拔機(jī)制，比如對(duì)各級(jí)地方黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任用，可否在上級(jí)組織部門考核、推薦的基礎(chǔ)上，在當(dāng)?shù)攸h代會(huì)和人代會(huì)（或人大常委會(huì)）范圍進(jìn)行差額競(jìng)爭(zhēng)，這些都是值得進(jìn)一步探討和研究的問題。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)人員考試測(cè)評(píng)研究中心副主任、教授）

責(zé)編/劉建 美編/李祥峰