日本近代文官制度的建立及其啟示

【摘要】為應對19世紀70年代的“自由民權運動”，日本根據國情，吸收西方尤其是德國文官制度的經驗，建立了自己的文官制度和能力為上的用人機制，結束了官吏世襲制度，在規范、制約、分配、協調官員行使權力和實施國家管理方面起了重要作用。文章梳理日本近代文官制度建立的歷程，概括其歷史功績，分析其對我國公務員制度建設的啟示。

【關鍵詞】日本 近代 文官制度 公務員制度

日本近代文官制度的建立

文官制度發端于我國的科舉制，由英國于19世紀中葉首先建立。19世紀70年代，日本社會發生了“自由民權運動”，旨在追求民主自由，實行君主立憲，因此，明治政府決定采取措施來加強近代政權的建設。

由于目睹了別的西方資產階級國家制度在法制方面的進步和先進，日本也迫切要求建立自己國家的資產階級性質的法制制度。于是，在進行研究和分析建立怎樣的整體制度時，大久保利通等人既積極認同民主政治，又提出“按照我國皇統一系的典例和人民的開化程度，斟酌其得失利弊，制定法憲典章”。最后，日本政府認為德國的文官制度最適合日本，決定選用德國的制度。1882年3月，伊藤博文受日本政府派遣，率領“憲法考察團”赴歐洲考察憲政狀況與官制。在德國，伊藤博文親自聆聽了德國法學家格奈斯特·斯泰因對德國君主立憲專制政體的講解，深受啟發，回國后倡議日本政府進行相關方面的制度建設和改革。在真正建立憲法制度之前，明治政府為免使政府權力被政黨掌握，決定首先建立內閣。1885年，日本第一屆內閣建立，進行內部部門的相關劃分和建立工作，這時便分出了文部。

在實施內閣制過程中，為確保天皇的統治權并適應近代資產階級國家建設的需要，日本政府開始采取措施進行制度建設，在立法方面作了大量工作。在此過程中，日本近代的文官制度逐步完善起來，并制定了一系列的考核和任用制度。

伊藤博文后來任首屆內閣總理大臣，積極推進文官制度的建立。隨后，日本政府有關官吏考試和任用等方面的規定和綱要，如《官吏綱要》等，陸續出臺。1887年，日本的明治政府實行《文官考試試補及見習規則》，其涉及范圍要比《官吏綱要》更廣，對高級文官和普通文官的人員任用都進行了限定，確認了國立大學學歷的重要性。隨著制度的進一步更新、完善及政黨活動的日益頻繁，為保持文官的穩定，日本政府進一步對文官制度進行修正。1893年，明治政府頒布《文官任用令》和《文官考試規則》，對文官的任用進行規定，強調必須以考試合格為前提，使得對高等文官的任用規則已經比較完善。基于這項制度和規則，改變了一些學校的考試制度和大學生入學的免試制度，從此以后，學校的考試制度更加嚴格，考試內容更加充實和豐富。除非有天皇直接授權，新任敕任官必須先具奏任文官之資格，且官位必須高于三等。

后來，日本政府又頒布《文官分限令》和《文官懲戒令》，前者在法律上保證了文官的相關權利，而后者規定了對文官錯誤的懲罰辦法。這三個法令即是后來著名的“文官三令”。從此時起，日本官吏相關的所有的制度，包括任用、罷免、以及獎勵和懲罰制度都已有較完備的制度。至此，日本近代文官制度得以全面建立。

日本明治維新的重要內容是近代文官制度的建立和完善。從明治維新的歷史和日本社會的發展情況來看，國家內閣制的完善以及立法制度的建立等，都影響甚至左右著日本文官制度的建立和完善，成為左右文官制度在日本建立和發展的政治基礎。此外，隨著社會文化和思想的發展，許多進步思想家的思想在推動日本文官制度的建立方面也起了重要作用。

日本近代文官制度建立的歷史功績

結束官吏的世襲制度，建立能力為上的用人機制。在日本明治初年從官制改革起步到內閣制的實施過程中，一些中下級武士在日本政府中擔任主要職務，比如在被統計的93名省“卿”與“大輔”中，士族就有88人。除了中下級武士在日本政府中占有較大比例外，舊公家與藩主構成的華族集團也在政府官員中占有大量的比重。在《文官任用令》和《文官考試規則》公布實施后，在新官員的錄用上，世襲主義被能力大小所代替，并且這得到了制度上的確認，明顯相對公平，使有能力和才華的平民分子有了相對公平的競爭機會和進入官場的機會。此后，平民在政府官員中的人數和比例不斷上升。他們依靠自己的勤奮努力、實際的能力與學問進入政府擔任官職，經過嚴格考試的檢測和考核，經歷嚴格的挑選和培訓，成為具有社會責任感的官員。1898年后，94%的優秀官員都是文官考試的合格者。此后，日本憑借文官制度實現了以能力為標準來挑選官員，改變了以往的世襲主義，有力推動了日本官吏隊伍素質能力的提高。

按照法律先行的理念，實現官吏任用的制度化、規范化。文官立法是文官制度得以實現的基礎。從明治初年到二戰結束，日本始終實行天皇制，官吏要為天皇服務，對天皇盡忠。盡管如此，對官吏的任用也并非隨意，政府有一套制約體系，對官員應承擔的任務、應盡的職責以及他們的待遇、獎勵和懲罰制度都作了明確的規定。明治初期的日本，正式和完整的有關官吏的法律文件很少。此后，明治政府又先后于1876、1882、1884年制定了《官吏懲戒例》、《行政官吏服務紀律》等四部法律文件，為日本近代文官制度的建立提供了法律依據和制度保證。1885年設立內閣制時，也一并設立了法制局，以此對官吏制度和統治機構進行監督和審查，這就保證了整個官吏制度的效率和解決實際問題的能力，此內容成為近代日本文官制度的重要組成部分。至此，日本實現了官吏任用的制度化與規范化。

為中國等亞洲國家的官制改革提供了范例。明治維新使日本僅用了半個世紀就在社會、經濟、軍事等各個方面脫胎換骨，成為亞洲霸主，為亞洲很多國家提供了一個成功范例，推動了中國等諸多亞洲國家的官制改革。清末民初，中國先進知識分子以日本為“偶像”，紛紛求學于日本。中華民國北京政府模仿日本文官制度實行了官制改革，其官制把文官分為特任、簡任、薦任、委任等類別，其中特任、簡任為高等文官，這與日本的親任、敕任文官很相似。

日本近代文官制度對我國的啟示

我國公務員制度與日本文官制度的共同點是根據自己國家的實際情況和基本國情，參照西方發達國家的文官制度建立起來的官吏任用制度，都在謀求變革原來不合時宜的人事制度，以適應新時代政府管理的需要。日本文官制度為中國的公務員制度改革提供了借鑒和參考的范本。

推進公務員制度法制化。日本近代文官制度在官員法律意識的深入和普及方面做得很好，將諸如遵紀守法、依法行政等觀念深植于公務員心中，讓他們在工作之初就有此意識，而在此方面，中國的公務員明顯欠缺。基于此，對于當前的公務員制度改革，必須著力加強法制化建設的步伐，加快制定公務員相關法律，將我國的公務員管理納入法治化、規范化的軌道。近期要把基本制度建設作為改革的重點，努力將我國公務員建設成一支具有較強法律意識和依法行政的高素質隊伍。

搞好公務員的選擇、考核標準及崗位培訓。公務員的錄用問題是公務員制度建設的首要問題，應采用公開考試、擇優錄取的方法，并擴展公務員的考試范圍和內容，針對不同的公務員級別采用不同的檢測方法。篩選出來的公務員應德才兼備，并在其進入公務員隊伍后進行專門培訓，以增強其思想道德修養和處理實際問題的能力。

優化公務員管理。這是公務員制度建設至關重要的問題。要根據公務員的現有狀況著手建立適合我國國情的公務員管理制度。應采用競爭上崗、績效考核等方式對公務員進行考察。可以借鑒日本及其他西方國家比較好的考核制度，努力將職級、晉升、工資等與績效直接掛鉤，并實施有效的獎懲機制，避免獎懲走向形式化，成為走過場。

實行公務員聘用制。現行公務員永業制度有世襲制度的影子，應將其打破，采用合同聘用制。眼下的公務員永業制給公務員的整體素質和實際的工作效率帶來很大的阻礙和不良影響，使公務員的責任意識淡薄，工作懈怠和不思進取情緒嚴重。而引入聘用制，可以在一定程度上強化競爭機制，推動公務員隊伍工作效率的提高，為國家機關注入新活力。

推進公務員的觀念創新。就我國目前而言，公務員的創新做得不夠好，有必要盡早采取措施推進觀念創新。公務員在行使權力時，必須堅持為民服務、辦實事的理念，時刻保持一種理性的處事態度。推進公務員觀念創新，要著力培育公務員的兩個意識：服務意識和法制意識。前者是指公務員要有親和力與服務民眾的意識；后者是要求公務員具有強烈的法律意識，在第一時間想到法律方面的相關事宜，在各項工作中切實做到有法可依、執法必嚴、秉公執法。

結語

近代文官制度是資本主義經濟和政治發展的產物，是人事行政制度走向現代化的標志，也是公務員制度的奠定基礎。現代日本的公務員制度是隨著日本社會、經濟、文化的發展，通過人民長期民主斗爭及幾次官員制度的重大改革而逐步建立和發展起來的。盡管目前仍有弊端，在實際執行過程中政府和文官也不能完全避免違反制度的現象，但這一制度的確立畢竟是歷史上的巨大進步，其中有很多內涵對現代政府的人事管理是普遍適用的。

（作者單位：長江師范學院歷史文化與民族學院）

責編/邊文鋒