追尋民主政治的歷史印記

【摘要】民主政治在聯邦德國的確立幾經波折，1849年的“法蘭克福憲法”初步使德國民眾體驗了民主政治的生活。1919年的“魏瑪憲法”雖然被譽為當時最具民主特色的憲法，但是其本身的制度設計缺陷卻沒有使魏瑪共和國長期存在下去。直至戰后，制定與實施“基本法”后，聯邦德國的民主政治制度才最終確立下來。

【關鍵詞】法蘭克福憲法 魏瑪憲法 基本法 歷史印記

“法蘭克福憲法”與德國民主政治制度化的開端

回顧德國歷史，讓人感慨萬千。它產生過康德、萊辛、歌德和貝多芬這樣的文化巨匠，對世界文明做出過巨大的貢獻；但是它也發動了兩次世界大戰，使人類遭到浩劫，而且釀成慘絕人寰的大屠殺。德國這樣一個巨大的矛盾體根源于其特有的歷史和文化。一方面，歷史上德意志存在深厚的專制統治傳統和由此培養的社會對于秩序與權威的向往，正如郭少棠所指出的：“神圣羅馬帝國的封建體制為德意志民族留下難以清洗的傳統烙印：一種自卑的情結，一種‘雙重性’的權威觀念（既是專制的，又是開明的）和自由觀念（自由中有包含著不自由的倚重）。”①另一方面自近代以來，德國這塊土地上又不乏民主、自由的種子。

在德意志的民族興起過程中，它承載了很多的歷史包袱，其中最大的、對其產生致命影響的是它長期處于一種封建割據的狀態。也即當19世紀自由和民主在西方興起并取得飛速發展時，德國人卻仍在為他們的統一而奮斗。對大多數德國人來說，統一與建立國家遠比自由和政治民主更重要，這樣就導致德意志民族在發展過程中自由、民主觀念比較淡薄而軍國主義、極端民族主義和專制主義卻大行其道。但是，受法國啟蒙思想的洗禮，德意志還留下了另一份遺產，那就是堅持自由、理性與民主的思潮。在德意志的歷史上出現了像歌德以及萊辛、席勒等古典人文主義和自由主義大師，他們反對封建強權統治和封建制度，提倡個性解放。

德國自有史以來，民主思想在人民中間和受過教育的階層中，一直有著深厚的根基，但卻難以外在成為政治制度，而1848年革命的進行及1849年“法蘭克福憲法”的制定使民主政治在德國有了初步的外在化表現。

1848年，隨著工業革命的迅猛發展，歐洲爆發了一場近代史上最大規模和范圍的資產階級革命。德國的普魯士與奧地利這兩個保守主義的邦國被迫卷入革命的漩渦之中。在革命過程中，兩個邦國的自由主義者與革命群眾沖擊了專制王權，推動了民主改革與民族統一的工作，取得了重大的革命成果，主要表現在法蘭克福國民會議的舉行與“法蘭克福憲法”的制定。在國民議會上，由自由主義者推舉產生了一個中央政府，并決定由它管治一個即將出現的統一國家。國民議會草擬了一份憲法，并在1849年3月完成，這就是統一的德意志的第一份憲法：“法蘭克福憲法”。憲法肯定了人身自由，信仰、言論、出版、行動等自由，法律平等，給予公民結社和集會等的權利。1848年的革命經過兩年的努力最終破產，革命群眾運動受到鎮壓、國民議會亦被解散。

追究革命失敗的原因，很多學者都把責任歸咎于自由主義者身上，認為是由于資產階級的軟弱與背叛導致德國在追求民主、建立民主政治體制的道路上未能成功。如德國社會學家曼海姆的說法很具有代表性：“在這一時期的德國，最沒有行動能力的顯然就是相當于資產階級的那個階層。”②但是我們也不應該過分苛求，在那個時期，德國的政治現代化需要進行的工作太多，實在是沒有哪個政治群體足以完成這些沉重的任務。

隨著國民議會的解散，“法蘭克福憲法”也被拋棄，但是它并不因被廢止而銷聲匿跡，在德國政治民主化的歷史上產生重大的影響。首先，“法蘭克福憲法”使得德國歷史上長期存在的民主、自由與理性的思想突破了內在的概念化，它們真正地表現在了外在的制度設計上，使德國民眾初步體驗了政治生活上的民主。其次，它為德國以后的制憲提供了準繩與方向，正如赫爾穆特·施泰因貝格所說：“1849年憲法對現代德國民主憲法產生了其他憲法都無與倫比的影響：它第一次提供了國家統一的完整的憲法概念。俾斯麥的1867及1871年憲法中的主要聯邦因素；1919年魏瑪憲法，1949年的波恩基本法，都可追根溯源到1849年憲法。1849年憲法的原則和觀點，諸如基本權力、民主代表、法治、憲法至上、司法審查也一直滲透到20世紀德國的民主憲政中。”③

1919年“魏瑪憲法”與德國民主共和國的體驗

歷史的車輪繼續前進，1871年在俾斯麥的“鐵血政治”謀劃下，德國最終實現了統一，建立了第二帝國。為避免一觸即發的國家內部政治的、經濟的、文化的等一系列矛盾，同時為了實現大德意志帝國的目標，以德意志皇帝威廉二世為首的德國統治階級發動了第一次世界大戰，但正是這次大戰，德國人民在俄國蘇維埃政權建立的鼓舞下以及美國總統威爾遜宣稱的“為民主與自由而戰”的口號影響下，發動了一場真正的自下而上的革命，推翻了歷經法國大革命、拿破侖戰爭、1848年革命與1860年憲政危機而屹立不倒的德國王權，建立了以社民黨與中央黨、德意志民主黨組成的聯合政府，開始了現代議會民主政治。

革命成功以后，1919年2月，國民議會的代表在象征著自由的歌德之故鄉—魏瑪城制定憲法，并于8月11日正式頒布“魏瑪憲法”，體現了民主共和國的勝利、立憲主義者們的勝利。雖然“魏瑪憲法”是資本主義國家中產生最晚的一部憲法，但它把歐美各國憲法的精華兼收并蓄，因而成為當時最具民主特色的憲法，被普遍視為“二十世紀最值得注意的憲法之一”。

“魏瑪憲法”從法律上肯定了資本主義民主議會制，并在此基礎上建立了一個相對民主的國家，給公民適當的權利。表現在：確立了人民主權的原則，憲法中明確寫出“德意志聯邦為共和國政體，國家的權力來自人民”。同時憲法賦予了人民較之早發資本主義國家的憲法更多的權利：規定公民享有選舉權和被選舉權，法律面前人人平等，并主張公民享有結社自由、言論自由、新聞自由、信仰自由等權利，取消等級特權和貴族稱號，所有公民都享有同樣的地位。在政治制度安排上，選擇了議會民主制：確立國會是最高立法機關。國家的元首為總統，憲法明確規定了國家元首的權力范圍，主要職權是：可以任命國家總理和各部部長，可以下令解散議會和進行新的選舉，有緊急處分權。比起德意志皇帝的專制統治，憲法對國家元首的權力做出了限制，這明顯是一個很大的進步。

“魏瑪憲法”的先進性并沒有使魏瑪共和國長久存在下去，后者僅僅存續了14年便被納粹政權以合法的形式篡取政權，建立了第三帝國。因此這部憲法也遭到了不少詬病，很多學者認為共和國生活與專制王權統治相比沒有發生根本性變化，只是形式上皇帝的權力轉予了總統而已。“魏瑪憲法”遭到批評說明它本身是存在問題的，問題的直接原因在于這部憲法的制定和通過是專制傳統與民主力量公開妥協的結果。

魏瑪共和國被第三帝國取代，在政治方面表現是憲法中確定的政治制度不完善。最大的弊病在于賦予總統以巨大的權力，史學家將魏瑪共和國的總統稱為“無皇帝頭銜的皇帝”，這體現在憲法第四十八條的規定上：總統在認為國家有被擾亂或危害時，可以采取包括使用武裝力量在內的緊急措施，有停止憲法關于公民基本權利和自由條款的權利。④這導致權力上議會與總統的均衡關系向總統方面傾斜，議會難以有效實施其權力。“自1930年興登堡再度被選為總統后，魏瑪共和的內閣已被架空，總統制成為魏瑪共和政治運作主軸，這為希特勒擔任總統后獨攬大權開辟了一條‘合法之路’。”⑤同時還有選舉中實行的比例代表制，致使議會內部多黨分裂局面，導致內閣不穩，客觀上有助于納粹黨的發展和削弱了議會對總統的反作用力。

1933年希特勒上臺后廢除了議會民主制，以納粹帝國取代了魏瑪共和國，并且徹底摒棄了“魏瑪憲法”。這部憲法雖遭受很多詬病，但其中很多不乏社會民主主義的規定成為以后“基本法”的藍本，“基本法”不僅繼承了“魏瑪憲法”的傳統，而且還把其中某些條款作為自身的組成部分，使之繼續有效。

1949年“基本法”與聯邦德國民主政治的最終確立

1948年2月至6月，美國、英國、法國、荷蘭、比利時、盧森堡六國外長在倫敦舉行會談，討論未來建立的西德政府問題，形成《倫敦建議》，為了貫徹落實這一文件的精神，7月美、英、法三國軍事長官向西占區的11州的代表遞交了《法蘭克福文件》，要求西占區召開制憲會議，著手制定憲法。1948年9月，在波恩組成的議會委員會以“魏瑪憲法”為基礎，開始進行“基本法”的制定與審查工作。“1949年5月8日，議會委員會以52票贊成、12票反對、1票棄權通過了《基本法》，12日，《基本法》獲得西占區三個軍事當局的批準，23日，由議會委員會予以公布，同時獲得除巴伐利亞州以外的10個州議會的批準，24日，《基本法》正式生效。”⑥德意志聯邦共和國（聯邦德國）的憲法，正式名稱是《德意志聯邦共和國基本法》，簡稱《基本法》。聯邦德國立憲人所以要選擇這個名稱，目的在于使《基本法》作為過渡性和臨時性憲法，待德國重新統一后，再制定“最終憲法”。但是在20世紀90年代當德國統一時，德國人民沒有再制定一部新的適用于整個德國的憲法，最終使“基本法”成為一部永久性的憲法。“基本法”是一部受到世界各國關注并借鑒的規范化的模范憲法，對于這樣一部具有生命力的憲法，德國人民選擇繼續保留適用、放棄改弦更張似乎也是情理之中的事情。

從“基本法”的形成過程來看，它與西方盟國的影響和作用是分不開的。西方盟國對“基本法”的指導思想、民主原則、制憲程序以及政府結構組成等都予以詳細的規劃；同時在戰后經濟形勢惡化，德國人民仍傾向于建立一個集中的政府的情勢下，如果沒有西方盟國的堅持與干涉，聯邦德國是否還能夠形成穩定的民主政治體制就是一個疑問了。但是我們還應該明白，這部憲法能夠在德國生根發芽、延續至今，這么強的穩定性更多的是受本國民主經驗與立憲傳統的影響。德國的制憲工作經驗豐富，1849年的“法蘭克福憲法”、1971年德意志帝國成立后的“德意志帝國憲法”、1919年的“魏瑪憲法”，這些豐富的立憲經驗與傳統，為聯邦德國制定“基本法”奠定了良好的基礎；立憲者最基本的動機是反思魏瑪共和國時期納粹暴政上臺的原因，充分汲取魏瑪共和時期種種憲政經驗教訓，更改“魏瑪憲法”上一些錯誤結構和缺陷，保留民主規定性的條款，因此1919年民主的“魏瑪憲法”既發揮了榜樣作用，又充當了反面教材，“基本法”不是騰空出世的，而主要是來自于“魏瑪憲法”并站在“魏瑪憲法”的肩膀之上。

民主的確立與鞏固需要在制度設計上處理好“人民主權”原則與國家權力運行機制之間的關系，既要尊重人權，又要防止民主權力的濫用；既要控制權力，又要防止國家權力陷入癱瘓或無所作為，在權利與權力、自由與權威之間達到一種平衡。

而“基本法”做到了這種平衡的要求，具體而言，其首先體現在對公民基本權利保護方面，公民的基本權利部分被置于憲法的首端，這樣傳統的公民對抗國家的防御權就得以確立；與之相聯系，公民的基本權被設計成為直接的主體性權利，這些權利是可訴的，可以通過法院來予以保護；同時公民的基本權利不僅僅能約束行政，同時也能約束立法和司法。其次，其開創了憲法規范政黨制度的先河。把政黨入憲，實現了政黨民主法治化，政黨作用得到了發揮，同時保證了政黨在國家民主制度框架內中活動，使國家制度決定政黨，而不是政黨決定國家制度，既防止了再次出現納粹政黨建立法西斯專政的現象，也鞏固了民主政治。第三，其在制度設計上產生了一個有機結合體的議會，以及轉變了政府的尷尬地位，賦予了總理實權，保證行政的有效性與穩定性。

“基本法”自1949年頒布至今，越發顯示出它的穩定性，聯邦德國民主政治也越來越鞏固，“1951年，德國民眾中認為民主體制比威權體制好的比率僅為2%，1953年不到10%，1962年比率迅速上升到62%，1970年表示支持民主體制的人占到80%，1972年，高達90%的公民表達了對民主的歡迎。”⑦這顯示出從19世紀開始，在德國經歷了一個漫長而又困難的進程才被建立起來的民主統治終于在基本法中找到了一種穩定的存在形式。

結語

從德國民主憲法的歷史梳理和民主化過程的曲折發展經歷中我們可以看到：首先，“傳統”與“現代”不是兩個截然分割的歷史階段或社會形態，現代的因素正是傳統慢慢發展與轉變的結果，正如德國從神圣羅馬帝國的政治文化傳統發展至路德的宗教改革、啟蒙運動的興起、1848年革命前后自由主義的沖擊、魏瑪共和國的民主實踐最終到戰后民主國家的重建與鞏固。第二，從傳統到現代化不是一個直接、單線的轉化，而是必須經歷不同的經驗和價值的接觸、碰撞、斗爭、融匯，成功的轉型依賴很多合適的條件，甚至包括歷史機遇。而我們所要做的就是實事求是，勇于探索，抓住機遇從而找到一條適合本國政治改革和發展的道路。第三，民主的發展歷程不是一帆風順的，政治的改革道路充滿荊棘與坎坷，沒有哪個歷史進步不建立在痛苦與失敗之上。我們需要做的是鼓起勇氣，迎難而上，在跌倒的地方找到失敗的經驗、教訓，只有這樣才能繼續前行。第四，民主化沒有固定的發展道路，沒有完全可以復制、粘貼的模板，民主必須結合本國的實際，走一條自己特色的道路，只有這樣才能最終把民主制度活生生地演繹出來。因此我們在吸收別國先進的經驗的同時，必須繼承和保持本國文化中的有利因素，以取得平衡。在這點上，二戰后的德國民主政治建設給我們做了一個很好的榜樣。

（作者為天津師范大學中外政治制度專業博士研究生）

【注釋】

①郭少棠：《權力與自由—德國現代化新論》，上海：華東師范大學出版社，2000年，第3頁。

②[德]弗里德里希·梅尼克：《德國的浩劫》，北京：三聯書店，1991年，第120頁。

③Schwabe Klaus， Woodrow Wilson， Revolutionary Germany， and Peacemaking， 1918～1919： Missionary Diplomacy and the Realities of Power， Chapel Hill and London： The University of North Carolina Press， 1985， p263.

④⑥陳志斌：《德國政體教程》，上海：華東師范大學出版社，2007年，第283頁，第94頁。

⑤王云飛：“從魏瑪憲法看魏瑪共和的體制性弊端”，《衡陽師范學院學報》，2005年第2期，第91頁。

⑦David P.Conradt， Changing German Political Culture， Gabriel A.Almond and Sidney Verba， ed， The Civic Culture Revisited， Newbury Park： Sage Publications， 1989， p223.

責編/許國榮（實習）