各國文化產業對外開放政策比較及啟示

【摘要】近年來，中國文化產業的對外開放取得顯著成績，但也存在許多問題，尚不能充分滿足宣傳中華文化，增強文化國際競爭力的要求。文章通過比較借鑒國外文化產業開放的經驗，提出中國轉型期文化開放管理的政策建議：正確處理政府和市場的關系，區分國內和國外兩個市場，優先培育國內文化市場，增強文化自信，鼓勵企業形成品牌。

【關鍵詞】文化產業 對外開放 國際比較

中國的文化產業是一個年輕的產業，隨著各國加強文化產業的發展，全球文化市場的競爭越來越激烈，使得中國文化產業的對外開放面臨巨大壓力。在這種情況下，文化對外開放的政策制定就顯得尤為重要，因為它關系到中國文化的長遠發展。如果政策制定的好，中國就有可能抓住第三次產業革命的機遇，發揮后發優勢，提升文化軟實力；如果政策制定的不好，中國就有可能錯失全球文化產業結構調整的歷史機遇。本文選取文化產業發展相對成功的國家，總結其文化開放的政策，探討其對中國文化產業對外開放的借鑒意義。

文化產業對外開放的國際經驗

按照國際經濟學的理論，一國產業的對外開放政策分為自由和保護兩種，美國對文化產業對外開放政策的管理代表了文化產業政策中自由的極端，而加拿大和法國的文化產業政策則代表了保護的極端，其他文化強國，比如英國、日本和韓國，雖然對文化產業的保護程度不同，但基本都認同文化產業的特殊性，認同保護民族文化的意義，因此認為政府必須采取一定的措施在一定的范圍內保護本國的文化產業發展。

美國文化產業對外開放的模式。發達國家占據了全球文化產品市場接近90%的市場份額，而這其中美國則占據了半壁江山，成為事實上的全球文化霸主。因此，分析美國文化產業的政策，尤其是美國推動文化產業成長和發展的政策，對中國文化產業的發展有著重要的借鑒意義。

在文化產業的成長階段，美國政府曾強勢干預文化產業，并為其打開國際市場保駕護航。以好萊塢為例，二次世界大戰之后，美國政府通過減少稅收、支持性匯率、政府采購等方式大力推動好萊塢進入許多歐洲和拉美國家，并占據壟斷地位，但這種類似托拉斯的寡頭壟斷被明文禁止在美國國內形成，以此保護國內的中小電影企業。

隨著美國文化霸主地位的確立，美國在文化領域開始奉行由市場主導的自由經濟政策，其對外文化產業政策以自由主義為特征，沒有設立管理文化產業的專門部門，而是將文化產業同其他產業等同看待。在文化貿易領域，美國對文化產品和服務的進口和出口實行貿易自由化，政府則專注于完善知識產權保護制度以維護文化企業的商業利益。

在文化投資領域，美國政府對外資的限制很少，因為沒有將文化產業同國家安全聯系起來，所以對外資的投入額和比重都沒有明確的限制。由此，法國、加拿大、日本、澳大利亞等國的資本紛紛投資美國文化產業，很多知名的美國文化企業實際上并非美國人所有，比如哥倫比亞公司由日本索尼公司所控制，福克斯則是澳大利亞默多克集團的子公司。在全球化背景下，美國文化企業也紛紛投資海外，通過在全球范圍內配置資源，充分利用了海外的資本、勞動力、資源從事創意、投資、制作、營銷等環節。值得注意的是，美國將文化組織清晰的分為營利組織和非營利組織，上述對文化的低度調控和約束只適用于營利組織，對非營利組織，美國政府仍會采用多種政府工具加以扶持。

加拿大文化產業對外開放的模式。受美加特殊關系的影響，美國文化在加拿大的市場需求很大，為了保護本國文化產業和國家文化安全，加拿大提出了文化主權的概念，并將文化產業管理和立法的權力集中在聯邦政府。各省政府為了保護本省的特色文化，有時也會制定一些政策。無論是在文化貿易領域還是在文化投資領域，扶持本國文化產業和限制美國文化都是加拿大文化產業政策的特色。

在文化貿易領域，文化例外是加拿大政府保護本國文化產業的重要工具。在烏拉圭回合談判中，以加拿大和法國為代表的部分歐洲國家強調文化產業的意識形態屬性，認為關貿總協定過于注重商業層面的考慮，不利于保護文化的多樣性，并最終在談判中取得成功，對文化特殊性的強調使得其保護了視聽服務和其他文化行業。同樣是通過文化例外條款，加拿大政府也將文化市場排除在北美自由貿易協定之外，并長期對本國新聞出版、廣播影視和藝術生產等文化產業進行稅收優惠、資金補助和準入限制。對文化產業的保護政策在很大程度上促進了國內文化產業的發展，但其政策畢竟違背了WTO的原則，因此時常遭到其他國家的指責和報復。美國就曾以實行貿易保護政策為由將加拿大告到WTO，最終WTO判定加拿大敗訴，要求加拿大取消反滲透進入稅，并取消對雜志的郵費補貼。加拿大之后對國內政策進行了調整，但美國指責這種調整僅是形式的改變，而沒有改變具體內容。以郵政補貼為例，加拿大取消了國內雜志的優惠郵寄費率，同國內外雜志享受同一費率，但加拿大政府將郵政補貼直接支付給了國內雜志出版商。

在文化投資領域，加拿大規定外資不得控股文化企業：最高擁有電視22%和報紙25%的股權，且不得控股電影發行公司和圖書出版公司。對文化產品中加拿大內容的比例也有嚴格限制，規定各類電視節目中至少60%應為加拿大內容。①聯邦政府成立了加拿大聲像認證辦公室，對聲像內容進行打分，總分10分，高于6分才被認定符合加拿大內容條件。加拿大企業在加拿大人擁有75%以上股權的雜志和擁有80%以上股份的電視臺作廣告可以享受稅收減免優惠，并且嚴格禁止在本國發行的外國雜志上做廣告，違者處以重罰，這就為外國雜志進入加拿大市場設定了隱形的門檻。

歐洲主要國家文化產業對外開放的模式。美國文化雖然源于歐洲，但歐美文化之間的差異也是非常明顯的，為了限制美國文化的滲透和影響，歐盟出臺了多項措施保護和扶持民族文化的發展，尤其是對社會影響較大的廣播電視領域。通過“無國界電視”政策，歐盟規定成果國的電視電影節目可以在同盟內自由流動，且同盟內電視節目的播放時間或播放量需要在50%以上，并鼓勵歐盟內部視聽企業之間的整合。隨后，媒體計劃的頒布，提出了成員國之間多項跨國影視合作計劃，通過資金扶持、政策幫助等手段，為提高成員國的視聽產業的發展和參與全球化競爭提供有力的政策保障，共同抵御美國的文化擴張。

從單個國家看，法國代表了政府主導的文化保護，英國代表了市場主導的文化自由，德國則代表了中間的道路。法國一直拒絕采用文化產業的概念，認為對文化遺產和價值觀的保護是法國文化政策的首要任務，而對以美國為代表的文化的產業化發展充滿抵制。法國的對外文化政策同加拿大類似，采取了極端的保護主義策略。在文化貿易領域，法國規定電視臺進口的歐盟以外國家的節目比例不得超過40%，從而保證歐洲節目的比例至少占到60%，而法語節目的比重需要達到40%。在文化投資領域，法國對外資在視聽服務的股權比例有明文限制，通過直接出資和稅收減免大量補貼法國電影，并通過配額限制歐盟以外國家的電影在法國市場上的數量。盡管憑借文化例外，法國實施了一系列保護措施，不過法國也很早就意識到，最好的保護不是抵制外國文化的入侵，而是積極地走出去，向世界展示法國的文化遺產，傳播法國的文化理念，擴展法國文化的影響。法國鼓勵留學生來法學習，并在學成之后回國，促進法國文化和價值觀在世界范圍內的傳播，同時法國駐外使館還建立了留法學生和校友網絡，定期或不定期的向他們傳播法國的博物館、美食、演出的信息。法國還在世界各國，尤其是原法屬殖民地，積極建立法語的海外教學網，其中約2/3的學生是外國學生。

德國是經濟高度發達的工業化國家，雖然也注重保護本國的文化產業，但除了歐盟內部的限制性條約，德國沒有限制外資進入文化產業的專門規定，僅通過反壟斷的相關法律限制外資的規模。對企業規模的控制客觀上限制了國外文化企業在德國的獨大，為德國國內文化企業的成長爭取了空間。德國十分注重文化的公益性，對文化產業提供了大量資助，并重視版權的維護：廣播電視機構的主體是非盈利的國家電臺，由國家負責撥款，注重內容的多樣性和教育意義；文化遺產保護方面，建立了統一的遺產管理機構，遺產管理的費用主要由國家財政負擔。

英國是最早提出創意產業概念的國家之一。“一臂之距”是英國文化產業管理的主要原則，包括保持距離和適度分權兩層含義，意指英國政府要管理文化而不辦文化，對文化產業進行資金、政策的扶持，但不干涉文化企業的運作。這一原則被綜合運用于英國文化產業管理和實踐的多個方面，包括對外開放的過程。英國鼓勵文化產業率先在國內做大做強，形成倫敦戲劇、曼徹斯特音樂、布里斯托爾電視和數字媒體等有特色的比較優勢，然后走出國門，政府在這一過程中，主導文化產業的發展戰略、法律規章和理論研究的完善和推進，并成立專門的顧問團為文化產業走出去提供咨詢和信息，但并不直接介入企業的決策。

亞洲主要國家文化產業對外開放的模式。同北美和歐洲國家近百年的文化產業蓬勃發展不同，以日本和韓國為代表的亞洲國家文化產業的對外開放是近二三十年的事情，加上文化的同源性，對日本和韓國的考察或許能為中國提供更豐富的政策建議。20世紀90年代，日本和韓國相繼提出文化立國的發展戰略，并將文化作為國家經濟發展的戰略性支柱產業加以扶持。文化產業在日本和韓國又被稱為內容產業，以突顯對原創的重視，與此相適應，日本和韓國都加強了知識產權的保護。日本明確提出要用十年的時間將日本建成世界第一知識產權國，在被稱為失落的二十年中，日本發展成為僅次于美國的文化產業大國，世界最大的動漫制作和出口國。總體而言，日本文化產業的對外開放是以市場為導向的，企業和個人是文化市場的主體，政府只負責制度的構建和平臺的搭建。在對外貿易方面，韓國政府推行優先培育國內市場，借助國際市場提升的發展戰略，產品在國內市場上率先實現成本回收，然后出口國際市場，實現盈利；重點支持游戲動漫企業有針對性的開發適合亞洲和美洲市場的產品；集中資金支持出口項目，設立出口獎勵制度。文化產品的出口也帶來了其他相關產品的出口，來自韓國進出口銀行海外經濟研究所的研究表明，韓國文化產品出口每增加100美元，將帶動韓國電腦、手機、服裝等制造業產品出口增加412美元。

完善中國文化產業對外開放的建議

中國是文化大國，但不是文化強國。在文化產業的對外開放過程中，存在傳統文化的資源開發不足、中華文化的國際影響力沒有完全展現、監管部門的職能不明確和行政監管比重過大等問題。由于社會制度、意識形態、文化價值觀念的不同，國外的經驗并不必然適用于中國，但通過借鑒國外發展文化產業的思路，或許能為我們提供一些有價值的思考。

正確處理好政府與市場的關系。在文化產業的對外開放過程中，無論采取法國和加拿大式的政府主導政策，抑或采用美國的市場主導政策，還是采用政府和市場相結合的模式，都要清晰地界定政府和市場的角色，明確各自的職責和范圍，避免政府的缺位、越位和錯位。政府作為決策者，負責制定文化產業的對外發展戰略、政策，并營造文化產業良好發展的環境，搭建公共文化服務平臺。日本的“內容為王”和韓國的“文化立國”戰略通過明確兩國文化產業的發展方向、目標和具體實施路徑，帶動兩國在細分的國際文化市場中后來居上，體現了政策的前瞻性和預見性。在具體行業選擇上，對公眾思想會產生潛移默化作用的、對社會輿論影響較大的視聽行業建議謹慎開放。在具體支持政策上，可以考慮實施財稅優惠，搭建投融資平臺，培養文化專業人才和開展理論研究等，尤其要強化知識產權保護。文化產業屬創意產業，加強對知識產權的保護才能從根本上解決文化企業的融資難，產業鏈發展不健全、創新性不足的困境。

區分國內和國外兩個市場，對外文化開放適度強化市場導向。誠然，文化因其兼具意識形態的屬性和產業屬性這雙重屬性，并不適宜完全的市場化。在國內市場發展中，保留部分文化事業，是構建社會主義價值觀的必然要求，也是保護民族文化不受外來文化侵襲，增強民族凝聚力的重要途徑。從國外的經驗來看，即便是對文化產業最為開放的美國也保留了對公共文化的資助，這不僅豐富了人民的文化生活，而且為文化產業的發展培養了受眾和專業人才。但文化終究是世界觀、人生觀和價值觀的體現，中華文化的走出去是向世界宣傳中國，宣傳中國文化，是將一種思想裝進別人腦袋里的過程，這樣的過程很難依靠政府自上而下的推進取得成功，因此在文化產業領域采用百花齊放的思想是合適的。文化產業的對外發展應以市場為導向，遵循產業化的發展道路，在這方面，日本、英國、韓國都是很好的范例。

增強文化自信，發揚中華文化。文化要走出去，本民族首先要有自信心，重視保護本國的文化遺產，才能贏得世界的尊重。德國對文化遺產的保護和法國對法語的重視都是很好的例證。當然，保護傳統文化不代表因循守舊，而是要繼承創新，在理解中華文化獨特性的基礎上，重點用中華文化的方式來介紹里面所蘊含的普世價值，突出創新、愛與奉獻等人類的根本性問題，其他民族的人才容易接受。倫敦戲劇和法國電影能夠打破語言和時間的界限而經久不衰也部分得益于其對人性基本問題的宣揚。中國雜技劇《花木蘭》用3年時間走到7個國家，打破雜技劇海外演出的多項紀錄，原因之一就在于主題上是一種普世價值的東西，而不是單純的國內的文化或者表演形式。

優先培育國內文化市場。由于文化折扣的存在和文化認同感的缺失，文化產業在國外的盈利性可能低于國內。從各國的經驗來看，不論是美國、法國、英國等傳統文化大國，還是新興的文化大國如韓國和日本，其文化產業在走出國門之前，在國內的消費都已經漸成規模，依靠國內市場收回成本，打開國際市場獲取利潤是常見的模式。②另一方面，根據發達國家的經驗，當人均GDP達到3000美元的時候，人們的消費結構開始出現明顯變化，精神文化需求越來越迫切、文化消費支付能力越來越強勁。因此，優先培養我國國內居民的文化消費觀念和水平是可行的，而且潛在的市場空間巨大。

（作者單位：北京第二外國語學院國際經濟貿易學院；本文系教育部人文社科研究基金青年項目的階段性成果，項目編號：12YJC790166）

【注釋】

①任一鳴：“加拿大文化主權與文化政策”，《國際觀察》，2011年第3期。

②施碧月：“培育文化市場 促進文化產業化發展”，《咸寧學院學報》，2011年第10期。

責編/豐家衛（實習）