上海自貿區：中國開放新高度

自由貿易區，不是指在國內某個城市劃出一塊土地，建立起的類似于出口加工區、保稅區的實行特殊經貿政策的園區，而是指兩個或兩個以上國家或地區通過簽署協定，在WTO最惠國待遇基礎上，相互進一步開放市場，實現貿易和投資的自由化，從而形成涵蓋所有成員全部關稅領土的“大區”。

2013年8月22日中國國務院正式批準設立中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱上海自貿區），實驗區總面積為28.78平方公里，相當于上海市面積的1/226，范圍涵蓋上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等4個海關特殊監管區域。2013年9月29日上海自貿區正式掛牌。

中國此前已經建立了與自貿區類似的6類特殊經濟園區，包括保稅區、保稅物流區、保稅港區等，但上海自貿區是第一個真正意義上的自由貿易區，成為中國首個符合國際慣例的海關特殊監管區。

上海自貿區總體細則共有98項政策試點，自貿區掛牌時首批公布55項，其余43項將在2013年年底前出臺。首批細則圍繞境外投資管理制度，方案涉及制度創新、擴大開放、功能擴展和政策保障等方面。

前所未有的開放高度

按照商務部的說法，上海自貿區是在4個海關特殊監管區域基礎上的升級，那么究竟升級了什么？

一般認為，上海自貿區的升級表現在三個方面：一是監管理念，包括經貿和投資管理模式轉變，從貨物管理轉變為企業管理，促進貿易和投資便利化；二是貿易的開放度，要有與國際接軌的多元貿易模式，擴大服務業開放，尤其是金融服務業；三是政策的開放度，在貿易結算、稅收優惠以及外匯政策等方面更具優勢。

“現在紅利不僅僅停留在稅收上，更主要的是要素市場管制放開所形成的制度紅利，而且期待它把中國經濟帶到創新驅動的發展模式中。”復旦大學經濟學院副院長孫立堅指出，這次自由貿易區啟動所追求的目標，不再像中國加入WTO時所產生的以商品貿易為主的開放效果，而是將以要素自由流動、自由貿易為主導的高層級的開放水平。推進自貿區的建設，是中國主動順應全球化經濟治理新格局的重大舉措。上海自貿區主動對接國際貿易投資新規則，將推動中國開放型經濟的轉型升級。

商務部研究院研究員梅新育認為，上海自貿區建設包括兩個層次的內容：宏觀層次的產業發展和產業結構選擇；微觀層次的管理制度創新。在產業發展和產業結構選擇方面，上海自貿區發展的基礎應當是貨物貿易的自由化、便利化，特別是轉口貿易可望取得長足的發展。除此之外，服務貿易自由化將是該自貿區試點的重頭戲，其中包括金融創新方面的先行先試。在管理制度創新方面，上海自貿區將繼續中國經濟特區“試驗田”的功能，對中國開放經濟的發展會有更上一層樓的作用。

自貿區肩負著國際意義。近年來，在跨太平洋伙伴關系協議（TPP）和跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定（TTIP）的推動下，國際貿易投資規則體系面臨重塑，其動向包括：一是推行更高標準的貿易自由化；二是積極推進投資自由化；三是更加強調服務貿易自由化；四是更加強調公平競爭和權益保護。為此，建立上海自貿區，就是要先行試驗國際經貿新規則、新標準，積累經驗，為與美國等發達國家開展相關談判提供參考，進而為中國參與規則制定提供支撐。

自貿區與保稅區的區別

和國內各類保稅區不同的是，上海自貿區的最大特色是“境內關外”的特殊海關監管制度，即“一線放開，二線管住”。所謂“一線”，是指自由貿易區與國境外的通道口，“一線放開”是指境外的貨物可以自由地、不受海關監管地自由進入自由貿易區，自由貿易區內的貨物也可以自由地、不受海關監管地自由運出境外；所謂“二線”，則是指自由貿易區與海關境內的通道口，“二線管住”，是指貨物從自由貿易區進入國內非自由貿易區、或貨物從國內非自由貿易區進入自由貿易區時，海關必須依據本國海關法的規定，征收相應的稅收。

上海自貿區是在保稅區的基礎上增加一些融資便利政策，本質上和保稅區基本管理手段相同。“人民幣資本項目放開、離岸金融中心、創新監管模式、免稅自由港”成為自貿區同保稅區最大差別。保稅區是指允許外國貨物不辦理進出口手續即可連續長期儲存的區域，核心功能為保稅倉儲、出口加工、轉口貿易；海關對保稅區實行封閉管理，享有“免證、免稅、保稅”政策；而自貿區政策的核心邏輯是簡化手續、降低成本，實現境內關外，以開放倒逼改革。

中國現存保稅區具有了某些自由貿易區的特點，但在設區目的、區域功能、管理體制、政策法規等方面又存在著諸多差異，總體來看自由度與自貿區相比明顯不足。相比國內目前的各類保稅區，自由貿易區意味著更優惠的政策、更大的開放度。從本質上看，中國眼下的特殊監管區實行的仍是“境內關內”政策，而國際通行的自由貿易區則實行“境內關外”政策，在區內免除海關通常監管。

上海與香港：兩個金融中心分工將更加明確

隨著上海自貿區的成立，上海與香港就不可避免地一再被外界拿來作比較，所謂“花開兩朵，各表一枝”，大抵是形容這兩個城市最真實的寫照。

香港是世界知名的自由港、國際金融中心，而上海經濟突飛猛進，在國際上的美譽度漸高，成為正在崛起的新興國際金融中心。顯而易見，滬港怎樣做到“雙核”高效運轉，才是中國經濟增長所需要的，也是中國政府真正關心的。

香港作為國際金融中心的起源可以追溯到20世紀初，盡管隨著內地經濟崛起，香港作為亞洲四小龍之一的光環略顯黯淡，但其“先發優勢”并不會因此消弭殆盡。上海學習香港會有一個過程，很長時間內香港的領先地位不會受影響。另外，從地域上講，香港與國際的聯系更顯密切，上海會成為人民幣業務中心，但更側重于內地，香港與上海替代性有，但不是重點，二者的互補性還是很強。

香港貿易發展局華東、華中首席代表鐘永喜認為，上海發展成為國際貿易、航運和金融中心，將有助于內地經濟的發展，而內地作為香港的經濟腹地，其經濟越發達，對香港的金融、貿易、管理等方面的服務需求就越大。香港作為國際企業進入內地市場，以及內地企業走向國際市場的重要平臺的吸引力，隨之也會更大，其市場空間亦將獲得新的擴展。

同時，上海自貿區跟香港的競爭是必然的。事實上，上海自貿區的特點是開放，是對外。對香港來講，香港未來增加競爭力就是要向內地，香港必須要跟珠三角實現一個有效的整合，才能夠充分分享國內經濟改革成功的紅利，所以香港確實是有很多事情可以做。這是自貿區和香港之間的關系。

短期之內，上海自貿區對香港的影響不會很大。上海即使將來成為中國的國際金融中心，主要的服務對象還是中國的企業，是以人民幣業務為主。而香港所起的作用，并不是為香港自己的經濟體服務，而是為海外一些企業進入內地進行生產金融服務。在某種程度上，香港真正的國際金融中心的地位不會被動搖。

如果說上海自貿區做得很好的話，香港國際金融中心的地位只會增強，而不會被削弱。但是這兩個金融中心的分工可能會變得更加明確。

上海自貿區，是中國繼加入WTO后又一次更高層級的開放，它將遠遠超越“特區”、“新區”爭取優惠政策的層面，探索要素市場開放、政府邊界厘清和行政管制放開，成為“中國經濟升級版”的新引擎。

上海自貿區設立的重大意義還在于，經過30多年的改革開放，依靠資源消耗和無限要素投入的發展模式已經難以為繼，中國迫切需要一場“洗禮”，來釋放新的增長能量，指引中國邁向新的時代。

面臨的風險和挑戰

盡管外界一致看好上海自貿區的發展前景，但同時自貿區也承擔著不容小覷的風險與挑戰。這塊改革的試驗田要想取得預想中的實際效果，在具體執行中將面臨各種挑戰。首先，對符合條件的企業按15%的稅率征收所得稅的稅收優惠這一政策尚未敲定，因為這在很大程度上導致了政策性的不公平，或將人為阻礙中國各個區域之間的內生規律發展和自由市場化進程步伐。其次，人民幣匯率市場化和資本項下的開放給國際資本尤其是沒有真實貿易背景的熱錢瘋狂套利搭建了平臺，一旦資本大幅回流，將對資本市場和實體經濟造成沖擊。另外，在復雜的經濟活動中如何建立一套特有的防范風險的體質也至關重要，這要求既能保證自貿區健康運行的同時，又不對區外經濟構成負面沖擊。