土地制度改革本質在于完善產權

向改革要紅利已經成為我國未來經濟增長的共識。其中，土地制度改革將是釋放改革紅利，推動兼顧公平與效率之經濟增長的重要引擎。十八屆三中全會決定“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，為土地改革指明了方向。

所謂土地制度改革，本質上是完善產權制度的過程。現有的農村土地制度規定的產權結構規定，其所有權在集體，經營權及相關的收益權在農戶，但實際上，無論是所有權還是使用權，都有嚴格管制。

首先，無論是使用權人還是所有權人，都無法主動提出邀約并自由轉讓土地所有權，只能被動依賴于政府單方面發起的征收，農村土地才能上市成為建設用地。而征收也并非市場行為，地方政府只按“最高不得超過所占耕地前3年平均產值的30倍”的標準進行補償，在城市地價高企的背景下，政府轉手就能以補償價9倍以上的土地出讓價轉售給開發商。

其次，土地的用途也受到嚴格管制。已有的一些土地流轉的試點，也明確規定“不得改變土地集體所有權性質和土地的農業用途”，這意味著，即便使用權人可以繞開地方政府，通過更加主動的有償方式進行土地使用權變更，但相關土地依然只能在農村部門內部發揮作用，無法帶來跨部門資源配置的超額收益。

土地制度改革的癥結在于，土地產權屬性及用途變更而產生的巨額級差地租如何分配。

一方面，市場將土地與房產的真實價值不斷展示出來，讓農村權益人越來越看清自己手中土地的潛在價值，而不愿被低價剝奪土地；另一方面，地方政府的收入已經高度依賴于級差地租的攝取，一些地方甚至不惜放任強拆現象，造成農民與地方政府之間矛盾日益尖銳。

三中全會之后，安徽省政府迅速作出決定，在全省20個縣（區）開展農村綜合改革示范試點，其中關于土地流轉的規定表明“允許集體建設用地通過出讓、租賃、作價出資、轉讓、出租等方式依法進行流轉，用于工業、商業、旅游和農民住宅小區建設等”，相當于在用途方面放松了部分管制；而“探索建立符合農民合理需求的宅基地退出補償激勵機制實施土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤騰出的建設用地指標，可按有關規定有償調劑使用”，則意味著在產權轉移和上市等方面也將具備更大的靈活性。

這些試點都是邊際上突破原有制度的有益嘗試。

縱觀我國市場化進程的大勢，土地要素不可能持久獨立于市場配置機制之外。

未來土地制度的改革，勢必要從特定部門一言而定，逐步轉向更多兼顧所有利益主體的訴求來協商而定，讓市場機制來決定巨額級差地租在土地產權所有者集體、讓渡經營與使用權益的農戶、提供公共基礎設施與服務的公共部門、開發土地的企業、受到開發項目影響的其他市民等之間的分配。

在土地制度改革問題上，公共部門最應提供的是公正透明并且有執行力的法律環境，以此保障老百姓或法人單位對合法用途前提下的自由選擇。近日還有某鎮領導因“擋視線”就自行評估他人林木資產并將其樟樹砍掉搞“強行賠付”。可見，我國土地乃至更廣意義的產權改革已有頂層設計的正確方向，但摸著石頭過河的底面操作還任重道遠，不可輕忽。