以立法的方式破解錯(cuò)位難題

【√】這種遺留問(wèn)題一方面源自于的法律的缺位與滯后，另一方面也和政府權(quán)力的運(yùn)行密不可分。如何解決“紅帽子”企業(yè)的產(chǎn)權(quán)糾紛是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中必須直面的重要問(wèn)題

61歲的侯瑞昌在經(jīng)過(guò)18年的努力之后，拿著手中的11份裁定書，卻依然無(wú)法判定自己與北京市民政局民政事業(yè)建設(shè)處及北京市民政局的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬糾紛究竟是孰是孰非。

侯瑞昌的遭遇并非個(gè)案，而是當(dāng)前眾多“紅帽子”企業(yè)困境的典型表現(xiàn)。

“紅帽子”企業(yè)是一個(gè)形象的稱呼，同時(shí)也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)需求沖突下的“變形體”，是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邏輯與政府全面管制邏輯沖突的“變異”。這種“錯(cuò)位”下的“紅帽子”企業(yè)促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的確立和整個(gè)法律制度的對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)可，“紅帽子”企業(yè)中產(chǎn)權(quán)模糊成為整個(gè)國(guó)家在迅速轉(zhuǎn)型的歷史過(guò)程中難以解決的遺留問(wèn)題，這種遺留問(wèn)題一方面源自于的法律的缺位與滯后，另一方面也和政府權(quán)力的運(yùn)行密不可分。

紅帽子企業(yè)產(chǎn)權(quán)糾紛的司法困境

法律的重要功能在于定紛止?fàn)帲痉C(jī)關(guān)的任務(wù)在于依據(jù)法律解決糾紛，但是“紅帽子”企業(yè)的產(chǎn)權(quán)糾紛顯然并非僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的法律問(wèn)題。

單純從“紅帽子”企業(yè)的類型來(lái)看，進(jìn)行清理甄別的工作就是講“國(guó)家的歸Fti8PUFid2IKVWkvjtqJwg==國(guó)家，私人的歸私人”，在此意義上，中立的司法機(jī)關(guān)解決產(chǎn)權(quán)界定中的糾紛也是較為可行的措施。

嚴(yán)格按照法律來(lái)講，“紅帽子”企業(yè)本身就是一種“違法”的產(chǎn)物，一般是通過(guò)對(duì)其資金來(lái)源或登記注冊(cè)所要求的其他方面的規(guī)定作了不符合事實(shí)的虛假申報(bào)和陳述或者是對(duì)國(guó)家政策的某種“變通”而獲得的。但是“紅帽子”企業(yè)的發(fā)展順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為中國(guó)改革開放的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，將所有的“紅帽子”企業(yè)視為“違法”，會(huì)成為一種剝奪私營(yíng)經(jīng)濟(jì)所有者利益的不當(dāng)手段。

法律意義上的正當(dāng)性和社會(huì)意義上的正當(dāng)性之間發(fā)生的沖突，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的“紅帽子”企業(yè)身上得到了突出的體現(xiàn)。為了協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，國(guó)家最終選擇了“誰(shuí)投資，誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)。

1993 年和1994 年，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局分別頒布《國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》和《集體企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定暫行辦法》，規(guī)定“產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)遵循‘誰(shuí)投資、誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)’的原則進(jìn)行。在界定過(guò)程中，既要維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者及經(jīng)營(yíng)使用者的合法權(quán)益，又不得侵犯其他財(cái)產(chǎn)所有者的合法權(quán)益。”

但是這種產(chǎn)權(quán)界定方式在照顧了大多數(shù)“紅帽子”企業(yè)所有者利益的情況下，觸及到了政府主管部門的利益。此外，甄別清理工作的開展是由政府主導(dǎo)和推動(dòng)，給“紅帽子”企業(yè)脫掉帽子的行動(dòng)伴隨著兩個(gè)方面的壓力，一種是維護(hù)投資所有人的權(quán)益，另一方面是防止國(guó)有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的流失。當(dāng)國(guó)家的法律和政策偏向投資所有人的時(shí)候，政府主管部門和被掛靠的集體企業(yè)會(huì)提出在“紅帽子”企業(yè)運(yùn)行過(guò)程中享受到的優(yōu)惠是否能夠算作投資，如何評(píng)估這種類型的投資。法律和政策似乎對(duì)此并無(wú)明確細(xì)致的章程。在這種情況下，當(dāng)脫帽子的行動(dòng)觸及到政府部門的利益時(shí)，在不存在有效的權(quán)力制約的情況，往往會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力打著維護(hù)公有財(cái)產(chǎn)流失的名義主張自身的利益，這種做法往往會(huì)導(dǎo)致私人的合法權(quán)益的損害。

政府部門能夠在“紅帽子”企業(yè)的產(chǎn)權(quán)甄別清理的過(guò)程中達(dá)到目的的重要原因就是產(chǎn)權(quán)界定中的證據(jù)問(wèn)題。盡管“誰(shuí)投資，誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)”的規(guī)定比較清晰明確，但是如何確定投資者以及投資的數(shù)額需要更為細(xì)致的規(guī)則，尤為重要的是需要相關(guān)的證據(jù)。

當(dāng)國(guó)家開始頒布實(shí)施禁止令之后出現(xiàn)的“紅帽子”企業(yè)本身就存在一定的“違法性”，為了企業(yè)的發(fā)展而繼續(xù)帶上“紅帽子”，那么能夠界定企業(yè)出資的掛靠協(xié)議，或者橫向聯(lián)合協(xié)議往往依靠的是企業(yè)投資人與掛靠單位的負(fù)責(zé)人之間的口頭承諾，侯瑞昌和北京市民政局民政事業(yè)建設(shè)處爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一就是是否存在橫向聯(lián)合協(xié)議，后來(lái)的法庭質(zhì)證中，李逢順、李萬(wàn)順以及時(shí)任基建科長(zhǎng)王學(xué)成的證言承認(rèn)了口頭協(xié)議的內(nèi)容。但是，當(dāng)沒(méi)有書面協(xié)議的情況下，法院的判定就會(huì)非常謹(jǐn)慎，不愿意讓自身承擔(dān)起促使國(guó)有資產(chǎn)流失的“惡名”。

更為值得注意的是，“紅帽子”企業(yè)產(chǎn)權(quán)糾紛的解決需要考慮一個(gè)歷史性的問(wèn)題。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的不斷發(fā)展，相關(guān)的法律規(guī)定也在發(fā)生變化，那么在具體的案件中如何適用法律才能保證公正的解決的前提在于國(guó)家是否承認(rèn)私人在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下通過(guò)一種“不合法”的手段取得的財(cái)產(chǎn)的“合法性”。顯然，判斷這個(gè)問(wèn)題的是與非并不是法院能夠承擔(dān)起的職能。

可能的解決途徑

對(duì)于“紅帽子”企業(yè)產(chǎn)權(quán)糾紛的個(gè)案解決并非沒(méi)有先例，在2007年北京市北協(xié)公司與北協(xié)三處掛靠經(jīng)營(yíng)合同糾紛案的終審判決中，提出“我國(guó)的法律、法規(guī)并未對(duì)掛靠經(jīng)營(yíng)者的財(cái)產(chǎn)處分事宜作出明確規(guī)定，雙方當(dāng)事人亦沒(méi)有約定，因此具體的處分方式應(yīng)綜合考慮該部分財(cái)產(chǎn)的形成過(guò)程、各方的投入與作用大小，依據(jù)公平的原則予以確定。”

為何這種在“法無(wú)明文規(guī)定”的情況下依據(jù)公平原則解決“紅帽子”企業(yè)產(chǎn)權(quán)糾紛的做法沒(méi)有得到其他法院的響應(yīng)？一個(gè)重要的理由在于司法機(jī)關(guān)這種處理并非合適，甚至可以說(shuō)法院并沒(méi)有這個(gè)能力承擔(dān)起“造法”的角色，為了避免出現(xiàn)所謂“錯(cuò)案”的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致更多的法院選擇了回避，甚至將最終的解決方式推給了行政機(jī)關(guān)。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，不僅在法律上禁止這種“紅帽子”企業(yè)的出現(xiàn)，而且?guī)稀凹t帽子”對(duì)企業(yè)的發(fā)展也再無(wú)助益，那么“紅帽子”企業(yè)的清理工作就是一個(gè)混雜著法律與政治在內(nèi)的歷史遺留問(wèn)題，可以通過(guò)立法的方式進(jìn)行“特殊處理”。

這種通過(guò)明確立法的方式進(jìn)行處理需要注意兩個(gè)問(wèn)題：第一，“誰(shuí)投資，誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于簡(jiǎn)單，不具有執(zhí)行性，可以細(xì)化這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，更多地考慮各方的利益，諸如湛中樂(lè)教授提出要以貨幣投資比例為基礎(chǔ)、兼顧勞動(dòng)價(jià)值；以各方貢獻(xiàn)為依據(jù)、考慮各方利害關(guān)系；以協(xié)商調(diào)解為手段、實(shí)現(xiàn)雙方的平等博弈。第二，改變政府主導(dǎo)的清理甄別模式，交由社會(huì)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查和評(píng)估，主導(dǎo)利益相關(guān)方的參與和協(xié)調(diào)。這種方式能夠避免政府公權(quán)力的濫用，也能保證政府部門在清理“紅帽子”企業(yè)產(chǎn)權(quán)的過(guò)程中暗度陳倉(cāng)，將國(guó)有資產(chǎn)攬入自身的腰包。

當(dāng)然，“紅帽子”企業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的特殊產(chǎn)物，其問(wèn)題解決并不僅僅通過(guò)法律就可以順利解決，更需要的是整個(gè)社會(huì)對(duì)改革開放中出現(xiàn)的重大的問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和回答。