政府欠債了，怎么執行

【√】哪些政府財產可以強制執行，哪些不能動，由于這方面規定不明確，法院對政府強制執行難上加難

6月21日，是山東省莘縣水利工程有限公司（以下簡稱水利公司）工作人員第37次從山東赴黑龍江省哈爾濱市呼蘭區法院執行局的日子。

跟政府要錢，真難！

七年前，水利公司經投標，中標承建了黑龍江省哈爾濱市呼蘭區康金鎮政府發布的道路排水工程、廣場排水工程項目。標的額超過400萬的項目拿到手，曾讓整個水利公司上下為之振奮。雙方簽訂了《市政工程承包合同》，水利公司為工程能順利實施專門跑銀行貸款。工程自2006年7月20日開工，2007年11月25日順利竣工，經康金鎮政府驗收，工程通過。

然而，驗收后，康金鎮政府正常使用市政工程3年了，也沒有按之前雙方合同支付款項，多次交涉也不奏效。2010年，水利公司向哈爾濱市呼蘭區法院起訴康金鎮政府。2010年10月22日，哈爾濱市呼蘭區法院判決被告呼蘭區康金鎮人民政府于本判決發生法律效力后30日內給付原告工程款342萬余元及利息64萬余元，共計407萬余元。康金鎮政府不服提起上訴，2011年1月24日，哈爾濱市中級法院終審判決駁回了康金鎮政府的上訴，維持原判。

2011年1月二審判決的時候，鎮政府支付了15萬元，之后繼續拖延。2011年3月，水利公司依法申請呼蘭區法院強制執行，但一直沒有結果，執行局倒是多次轉述康金鎮政府的拒絕理由：外債很多，沒有錢。記者查到，康金鎮政府在2011年仍有經區政府批準的，面向全國公開招標呼蘭區康金鎮鎮內道路工程、排水工程及亮化工程建設項目。水利公司向多方反映，2012年12月，鎮政府又給了50萬元。

就這樣，從2011年2月25日法院判決執行期滿到現在，已經過去了兩年四個月。尚有342萬余元（不包括遲延履行期間的債務利息）未執行。水利公司因此欠下銀行貸款及利息、工人工資等多項費用。

6月，記者就判決執行情況向呼蘭區法院執行局核實。對于記者“是否應采取強制執行措施”，該局張局長不置可否。

記者又找到了康金鎮政府熟悉該工程項目的一位姓胡的副主任。他對記者解釋，政府目前有上千萬的外債，難以一下子執行。今年5月份，鎮政府將鎮敬老院拍賣了60萬元，作為第三筆執行款已經轉給了呼蘭區法院執行局。但水利公司尚未拿到這筆款，并稱執行局以給付60萬元工程款為由，要求公司先簽署《轉至異地執行同意書》。

之后，記者再多次聯系張局長，核實60萬元執行款以及轉異地執行的說法，對方以開會等各種理由拒絕回應。

政府財產的特殊性

針對本案，最高人民檢察院民事行政檢察廳行政檢察處處長田力對記者表示，呼蘭區法院負有執行判決的義務。如果法院在持有政府還款的情況下，故意拖延執行政府還款，或者企圖推卸責任、轉移執行義務，以被申請人提出轉移異地執行申請作為附加條件地執行政府還款，這些情形，都是法院濫用職權的違法行為。

同時，田力說道：“政府以民事主體身份參與經濟生活，已經很尋常，既然法律允許政府這樣做，就應當賦予它相應的承擔民事責任的能力，也就需要有保障的責任財產。這里，涉及政府財產的特殊性。”

民事訴訟法第242條規定，被執行人未按執行通知履行法律文書確定的義務，人民法院有權向有關單位查詢被執行人的存款、債券、股票、基金份額等財產情況；人民法院有權根據不同情形扣押、凍結、劃撥、變價被執行人的財產。

“既然這一法條沒有規定政府有特權，就應當一視同仁。只要是沒有如期履行義務，法院應依法強制政府執行。”中國政法大學教授畢玉謙認為。

西南政法大學教授張建文對記者說，政府財產因主體和用途不同，的確具有特殊性，可分兩類，一是公共財產，二是政府私產。公共財產是為保障政府履行公共職能、政府公務正常有效運作而由政府占有、使用和管理的財產；也包含由政府管理和運營的提供給公眾使用的財產；政府劃撥給事業單位使用的財產和服務于國家整體安全和發展的國有企業所使用的財產也屬于公共財產。這部分公共財產原則上不能出售給私人，不能夠被強制執行。

除此之外的是政府私產，如商鋪、商店、商業公司股份等，是政府用在商業領域的財產，原則上可以出售，也可以被強制性執行，即法院可以按照普通程序采取查封、扣押、強制拍賣等民事執行措施。

張建文說：“關于國家公產和國家私產的劃分，早在羅馬法時代就有，但我國至今理論上探討還不多。現在我們正處在重要的轉型期，市場主體日益多元化，在一定的范圍內，公權力性質的一類特殊民事主體也參與民事流轉，他們所擁有的國有財產是否全部都可以作為承擔民事責任的財產基礎，是民事司法實踐不得不面對的問題。”

中國人民大學法學院教授楊建順認為，一般而言，政府不應該牽扯到民事相互對等的關系中，政府一般以行政主體身份出現，行使行政權力，在這一過程中作出的行為大多都是行政行為。有既定的法律效力，即使你覺得違法或不當，在正式撤銷和變更前效力是不變的。但隨著市場化改革的深入，政府逐漸有了大量的民事活動。作為民事主體活動時，政府財產應受到公物法的規范。

我國的“國家公產制度”

楊建順對記者說，公物法的基本原則就是公用物不可以被強制執行。政府為了實現行政目的，行使職權必須要有一定的設備、設施和相關物品。它們由行政機關占有、使用和管理，包括辦公大樓、辦公用品等。

如果被凍結、劃撥或者拍賣，政府癱瘓了，社會會無法正常運行，公共利益和其他合法權益無法保證。當然，如果長期閑置，可以考慮。除此之外，政府作為民事主體從事活動時使用的政府私產，可以被強制執行。

預算法第四十八條規定各級政府都有國庫，支配權屬于本級政府財政撥款，原則是專款專用。工程項目財政補貼，就是從國庫留出預算，審計對此非常嚴格。預算法第二條同時規定了五級預算，即國家實行一級政府一級預算。

張建文向記者梳理了我國在民事強制執行實踐中建立起來的國家公產制度：1999年3月4日最高人民法院下發通知，明確辦公樓、運鈔車和營業場所屬于為中國人民銀行所管理和使用的國家公產，人民法院以不宜采取查封措施。2001年3月20日最高人民法院在司法解釋中規定，人民法院在審理有關移交、撤銷、脫鉤企業的案件時，認定開辦單位應當承擔民事責任的，不得對開辦單位的國庫款、軍費、財政經費賬戶、辦公用房、車輛等其他辦公必需品采取查封、扣押、凍結、拍賣等保全和執行措施。1993年3月9日最高人民法院在回復地方復函中明確，預算外資金分政府的預算外資金和政府機關的預算外資金，其中政府的預算外資金屬于國家公產，禁止民事強制執行；政府機關的預算外資金則屬于國家私產，可以對之強制執行。1993年12月11日中國人民銀行、最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯合下發的通知中規定軍隊、武警部隊一類保密單位開設的“特種預算存款”、“特種其他存款”和連隊賬戶的存款，原則上不采取凍結或扣劃等項訴訟保全措施。但軍隊、武警部隊的其余存款可以凍結和扣劃。最高人民法院通過通知還規定了社會保障基金及封閉貸款與糧棉油政策性收購資金也不得被強制執行。

“這樣看，我國國家公產問題都是最高司法機關順應司法實踐需要，通過解答、批復及司法解釋的形式來解決的，形成了目前支離破碎、個案式的現狀，體現為一個個在不同時間作出的形式各異且相互間沒有太大關聯的公共政策性的規則。”

“造成這種局面的原因在于傳統的計劃經濟體制下，沒有私人的投資自由，經濟活動主體主要是國家層面的兼具經濟職能和行政職能的主體，一切的購銷安排和所需要的資金都由國家計劃安排，這樣基本不存在不同主體間的尖銳沖突。但隨著投資自由帶來的經濟自由化，在不同所有制的主體之間開始出現沖突，提出了尖銳的問題：某些為履行國家公務所必需的財產能否被強制執行的問題。”張建文說。

政府如何“欠債還錢”

畢玉謙認為，政府欠債還錢天經地義，基本原理很明顯：法律上沒有規定政府可以不執行民事判決，就應當依法執行，承擔法律責任。在一個法治國家，政府理應帶頭遵守法律，樹立良好的形象，依法行政，支持法院的工作，這是基本原則。

“但這涉及政府與法院的關系。在中國，政府經常不理睬法院的要求，法院財務、人事都在地方政府，全部按判決執行政府財產，政府受不了，法院也受不了，因此局限性很多，立法難度也很大。即使立法了，有法不依更加損害法律的權威和政府形象。”

2008年10月，最高法院對廣東省八建集團天正建筑工程有限公司訴廣東省吳川市政府支付工程款案作出再審判決，維持一審判決，即判決吳川市政府向天正建筑工程有限公司支付工程款429萬元及利息。隨后申請執行中地方執行法院先后遇到了“國庫財產不能執行”、“政府辦公室財產不能執行”、“財政局財產不能執行”等一系列執行障礙。至今，判決仍是一紙空文（2010年4月22日《法治周末》）。

對此田力表示，難執行可以從追究相關責任人制度上找辦法。首先是直接責任人。刑法對拒不執行法律生效裁判的行為有規制，法院可以對有能力執行而拒不執行生效裁判的單位的直接責任人或者是法人代表啟動刑事追究程序。“對于政府沒有資金支付怎么辦的問題，我做過地方政府調研，行政機關還是各顯神通：有的通過轉移支付，通過下屬公司或是有關部門把賬、把支票提交給法院執行后，通過其他補償方式又把錢轉回來，等于說還是有辦法的，關鍵還是人的問題。”

2005年青海省海東地區中級法院有一個拖了10年的民事執行案件終于了結。青海省民和縣柴溝鄉政府被判應償還馬如俊借款50000元及利息28694.50元。但判決生效了，被申請執行人鄉政府卻無財產可供執行。無奈之下中止執行。2006年柴溝鄉和民和縣古鄯鎮合并，被執行主體改為古鄯鎮政府，但兩屆鎮政府領導都以不是古鄯鎮借款為由逃避。直到馬如俊多次到青海省上訪，引起了省領導的重視，作出重要批示，法院院長才下決心要解決這起執行難案。2005年4月，海東地區中院執行人員對古鄯鎮政府采取強制執行措施。扣押了一部運行長達10年之久的桑塔納車、查封了綜合辦公樓一樓的兩間鋪面，搜查了財務室，執行現金22350元。雙方達成協議，以此抵清馬如俊的所有債權和利息。拖了10年的糾紛畫上句號。（2005年5月17日青海省海東地區中級人民法院網公布）

與之類似，廣東省龍門縣路溪鎮政府拖欠4名債權人征地款及工程款200萬元，10年不還。2005年被告上法院被判還款，但路溪鎮是貧困鄉鎮，當時每年可支配資金不足10萬，根本無錢可還。2008年，路溪鎮撤并至龍江鎮。被執行主體龍江鎮政府不償還欠款，法院多次協調也無果。惠東縣法院執行干警查詢龍江鎮政府財產后，查封政府賬戶及水電站租賃款。在法院協調下，債權人提出免除30萬元債務的一攬子解決方案，由鎮政府拿出170萬元現金償還4名債權人，歷時10年的積案解決。

二是法院。檢察機關與法院之間是監督與被監督的關系，不僅監督審判行為，也監督判決執行行為。對于法院推脫、不積極履行職責的，甚至不作為的，都應當依法進行監督。如法官有濫用職權、多次違紀，能夠判斷職業素養有問題的；或經常裁判錯誤被改判的，常被抗訴的，能夠判斷法官從業資格有問題的，檢察機關可以依法向人大常委會提請免去法官職務的建議。

浙江省寧波市中院研究室副主任孫長虎向記者介紹了法院的相關情況。目前在實務中，對政府財產的執行主要依靠當地黨委政府的協調。法院的強制執行主要是兩種方式，一是對法定代表人進行拘留，二是對財產直接執行。第一種方式對法定代表人直接拘留，目前寧波還沒有采取過。通過發送執行通知書，找法定代表人談話，基本上可以迫使其自動履行。第二種對政府財產直接執行的方式，寧波中院曾在十年前采取過，強制扣劃預算外資金，現在基本上沒人這么做。很多法院認為，只要能結案，并不愿意把政府得罪。

孫長虎最后說，政府資金不足，法院是可以強制執行的，理論上講可以采取一般的強制措施，但涉及政府財產，根據有關規定，只能執行它的自有資金或者其他保障行政行為正常運行的非必需財產，而這種財產很難具體明確。

政府應力戒入不敷出

今年6月，國家審計署發布“地方政府本級政府性債務審計公告”，結果顯示，36個地區2012年底債務余額共計3.85萬億元，比2010年增加4409.81億元，增長了12.94%。其中有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。

楊建順認為依法行政要求量入為出，政府應重視規劃性。從架構上講，從國庫支錢，應做好預算，堅持專款專用。為了確保政府參與私經濟行為的資金保障，實現專款專用，需要在這個過程中建構一系列機制。

首先是項目論證，一個項目要不要上，是不是必要，需要在專家參與基礎上進行負責任的論證。現在各個地方不斷上項目，創出了成績尤其是政績，但是不是都必要呢？有的建筑建好后閑了幾年沒辦法再拆了，首先是立項環節出了問題。

第二步，假設經過充分的論證，這個項目是必要的，接下來就是看有沒有建設項目的錢，即如何籌資。這筆錢從哪里來，必須花到哪些地方去，都需要扎實、切實的論證。

第三步，如果國庫有這個錢，就應當預留出來，并堅持專款專用。實施過程中不能盲目增加預算。

第四步是雙方締結合同。履行各自義務和責任。

“如果這些環節都做好了，就不會出現政府負著債卻年年上項目，打了官司也難執行的問題。”楊建順最后說。