關于完善常委會審議形式的幾點思考

審議各項議案和工作報告，既是常委會行使法定職權的主要形式，又是常委會履行各項職能的必經程序和重要環節。完善常委會審議形式，合理選擇、搭配并加以運用，直接影響常委會審議的質量和效率，關系常委會履職實效和法定職能的發揮。《上海市人大常委會議事規則》明確規定：“常務委員會舉行會議的時候，以全體會議的形式聽取、審議議案和工作報告。根據需要，可以召開分組會議，也可以召開聯組會議”。由此可見，常委會會議審議形式共分全體會議、分組會議、聯組會議審議三種形式，且相互之間存在一定的邏輯關系。從實踐來看，常委會會議審議主要表現為全體會議和分組會議審議，聯組會議尚未實際運用過。

一、健全完善現有常委會審議形式

從議事規則相關表述和實際操作來看，全體會議審議是常委會審議的主要形式，有關制度規定比較完備，組成人員和工作機構比較重視，相關制度落實也比較到位。如常委會議事規則對全體會議審議發言時間的規定、有關地方國家機關負責人到會回答詢問的規定、組成人員請假的規定等等。

相較而言，問題比較集中的是分組會議審議。一是各方對分組會議審議重視不夠，沒有認識到分組會議審議也是常委會審議的重要形式，和全體會議審議具有同樣

的效力。實行分組會議審議，主要是為了讓組成人員有更充分的發言時間、討論得更加充分，但實際上，分組會議審議的請假率、缺席率要高于全體會議審議的請假率、缺席率。分組會議審議時請假手續的不規范、出席情況缺乏考核說明，有關工作機構對分組會議審議也缺乏足夠的重視。

二是由于諸多原因導致組成人員在分組會議審議時發言較為隨意，準備不夠充分。一方面是相關制度規則缺失或落實不到位，相較全體會議，分組會議組織確實缺乏一系列的規則約束或相關制度規則落實在分組會議時有自動回避的特點。另一方面，相較全體會議，分組會議審議缺乏有效的外在壓力和無形的監督約束，比如全體會議，出席領導多，會場氛圍莊嚴肅穆，發言影響面廣，還會涉及新聞報道等問題，特別是部分省市人大現場直播開通后，會形成較大的壓力，迫使發言人員認真準備，組成人員積極發言，但分組會議審議不存在這些外在的壓力氛圍。

三是分組會議審議發言記錄處理尚有待完善，影響到審議意見的準確表達。第一，相較全體會議審議時使用專業速錄，分組會議審議因為會場分散，多由機關干部進行記錄，記錄發言的完整性有待提高。在記錄過程中，機關干部由于不能全部記錄，往往會對發言進行整理歸納，但在準確性方面仍有待提高。第二，相較全體會議審議時發言者的意見能夠直接到達與會人員，分組會議審議發言往往只能達到本組成員，再加上缺乏簡報等信息載體，使各組之間的信息難以勾連。第三，由于分組會議組成人員發言較多且較為分散，在整理后的審議意見中難以充分體現，讓組成人員主觀認為分組審議發言的影響力要小于全體會議審議發言，也是影響組成人員分組審議發言水平的重要原因。

改變分組會議審議存在的這些不足，要求我們一是切實增強對分組會議審議重要性的認識，把分組審議看作人大監督、決策形成過程的重要環節。二是完善分組會議審議相關的制度安排，比如將分組會議的出席請假情況納入常委會會議整體的出席請假制度中來，對分組會議審議的發言組織也要有相應的制度規范。三是做好分組會議審議發言的記錄、整理和反饋。對分組會議審議也要建立專門的速錄隊伍，以便準確反映發言內容；嘗試恢復簡報制度，使各組人員發言能夠互通共享；有關委員會在整理形成審議意見后，不要怕煩不要怕累，對各組人員的發言要及時反饋說明。通過這些措施，可以準確反映組成人員審議發言內容，同時也會促使組成人員切實提高發言質量。

提高分組會議審議質量，還可以從分組形式本身發掘資源。比如目前分組名單較為固定，就要考慮在分配組成人員的時候注重各委員會駐會成員在各組的平均分配；在組織審議前視察、調研的時候，注意吸收各組均有委員參與，以確保審議時各組都有對議題比較熟悉的委員，保證討論的全面深入。

二、充分合理運用現有常委會審議形式

作為常委會審議的不同形式，全體會議審議和分組會議審議各有長處，而且經過較長時間的探索和磨合，目前已經形成了一些較為固定的做法。如關于法規案各個環節的審議形式，《上海市制定地方性法規條例》給予了明確規定：地方性法規草案一審時，首先通過全體會議聽取報告，而后由分組會議進行審議，但也可召開聯組會議或者全體會議對法規草案中的主要問題進行審議。地方性法規草案二審時，首先通過全體會議聽取有關審議結果的報告，而后由全體會議或者分組會議對法規草案修改稿進行審議。如果是一審一表決，則是在全體會議上聽取報告，而后通過全體會議或者分組會議進行審議，經由法制委統一審議后再召開全體會議進行表決。關于監督工作，則多采取全體會議審議的形式，根據有關委員會要求，有時也采取分組會議審議。關于人事任免案，一般是局級及以上干部采用分組會議審議的形式，處級干部（主要是“兩院”部分干部）則在全體會議上聽取報告后直接審議交付表決。

由上可見，在基本厘清全體會議審議和分組會議審議適用范圍的基礎上，還存在一些模糊的空間，這也是適用何種審議方式爭論的焦點所在，即“根據需要，可以召開分組會議”中的“需要”究竟作何解？全體會議審議的特點是比較嚴肅認真，每位發言者都可將自己的觀點和主張迅速地、直接地、準確地傳遞給出席會議的成員乃至場外公眾，影響力大；組成人員也會更認真的準備，發言質量和水平也更高；同時有利于組織政府部門負責人回答詢問及組織公民旁聽。但不足是由于會期限制，不能保證每位組成人員都有發言機會，討論深度受到限制。分組會議審議的特點是發言時間整體相對延長，組成人員的發言機會也相對增加，可以討論得更加充分；但現在組織工作略顯不足，過程較為松散，發言較為隨意；同時審議發言局限于小組范圍內，不利于信息交流和凝聚共識，另外委員的意見經過歸納整理也容易部分失真。

由此可見，適用全體會議審議還是分組會議審議，關鍵看是傾向于審議的影響力、嚴肅性還是審議能夠更加深入、充分。對于社會關注度高、事關民生的議題，比較適合全體會議來審議；對于專業性強、涉及面較廣的議題，比如計劃、預算報告的審議，比較適用分組會議來審議。對于同一議題多次審議以及爭議較大的，比如法規二審，建議多用分組會議審議，以提高審議的質量；對于監督事項，如專項工作監督和執法檢查報告，建議多采用全體會議審議，以提高監督實效性和威懾力，客觀上也有利于委員會結合前期調研組織委員發言，引發討論深度。

三、關于常委會審議形式的一點思考

關于常委會審議形式的爭論，表面來看，主要是全體會議審議和分組會議審議形式之間的爭論，但其實質是有限的會期安排和保證每個組成人員充分發言之間的矛盾，根本反映的是對常委會履職形式和功能的定位。如果要保證常委會審議質量（避免分組會議審議的不足），大可以延長全體會議審議的時間，這樣既能保障審議發言質量，也能保證審議時間，而且影響力更大，實際上西方議會就是通過全體會議的形式對所有議案進行審議，即使會議受到不合理的拖延（1957年美國眾議院斯特羅姆議員就單項議題發言時間長達24小時）。現在之所以出現矛盾，就在于對會期設定了限制，在不給予充分審議時間的前提下，才有了全體會議審議還是分組會議審議的爭論。主張分組會議審議者，不否認分組會議審議存在的諸多不足，但看中的就是每個組成人員都有充分發言的機會，保證了審議的普遍參與。

從長遠來看，常委會充分履職的需要最終會突破對會期的限制，但在現有格局下，我們還是可以做一些創新和調整，比如適當延長常委會會期。退一步來講，即使通過全體會議的形式來保證每個組成人員都有發言的機會（考慮到發言內容的重復性和分組會議審議時組成人員的表現，并不是所有組成人員都會發言），實際增長的會期往往只會多出1～2天，對常委會各項工作并不會帶來太大影響，而且效率會大大提高（組成人員討論的互動性更強、更為直接，效果更好；詢問回答的有效性；減少了諸多事務性工作）。或者將分組會議審議和全體會議審議結合起來，全體會議審議可以搞的比較短，但也給各組成人員之間一個互動的機會。實際上，部分區縣人大常委會在這方面已經進行了探索。

如黃浦區人大在2010年第三十三次常委會會議上，就對審議形式進行了探索性改革。通常的區人大常委會，往往只安排半天時間，通過全體會議形式對所有議題進行審議。在此次會議上，黃浦區人大延長會議時間達一天，用了大部分時間對一項執法檢查報告進行審議，相當于延長了一倍的會期。在審議形式上，采用分組會議審議+全體會議審議的形式，首先通過分組會議形式進行審議，再召開全體會議聽取關于各組分組審議情況的報告，而后由組成人員進行補充發言，氛圍很熱烈，發言很積極。據悉，黃浦區人大還將于近期開展類似探索以切實提高常委會履職實效。

有的同志提出，提供充分的審議時間，也要考慮到組成人員的實際發言能力和意愿，不要出現無謂的冷場。我覺得，在推動審議工作的過程中，組成人員的發言水平和意愿是因變量而不是自變量，通過工作是可以改進的，我們要做的就是為組成人員充分履職提供更好的環境和機制，推動組成人員更好地更有意愿地發揮自己的履職能力，提高履職水平。

（作者單位：上海市人大常委會辦公廳）